论文关键词：乡镇；行政组织文化
论文摘要：乡镇的基层性、群众性等特点决定了乡镇行政组织文化的形成及其丰富的内涵，而乡镇行政组织在新时期的任务变迁，则要求推进以提高农村公共服务水平为最高目标，以服务行政、自主行政和科学行政为基本框架的乡镇行政组织文化建设，同时它又与乡镇机构改革相互融合、相互促进。
乡镇行政组织文化是随着乡镇行政组织的历史变迁而形成和发展起来的，而乡镇行政组织相异与其它行政组织的功能、特点，则成为乡镇行政组织文化形成的基点，并赋予了其丰富的内涵。同样，在乡镇历史变迁中形成的乡镇行政组织文化又融合、作用于乡镇机构改革的全过程。
一、乡镇行政组织文化形成的基点
乡镇行政组织是我国国家行政体系中最基层的行政组织，是指国家根据宪法和组织法，按一定程序在建制乡镇所在地区建立的执行国家意志、组织和管理国家事务的行政组织，包括建制乡镇设置的行政组织和县(市)在乡镇所设置的行政派出机构。因此，乡镇行政组织与其它上一级行政组织的显著区别就在于它直接面对广大群众，具有基层性、群众性等特点。这些特点决定着乡镇行政组织的功能定位，从而成为乡镇行政组织文化形成的基点。
第一，乡镇职能定位是乡镇行政组织文化形成的基础。我国乡镇一级行政组织的设立由来已久，但是不同历史阶段其功能定位却存在很大差异，这种差异造就了不同的乡镇行政组织文化。
传统的乡镇，其功能主要是执行上级政策、命令，尤其在我国城乡分治的二元体制下，乡镇行政组织的功能更多地集中于从农村汲取资源，间接为城市发展做贡献。这种功能定位使乡镇在行政过程中失去了一定的自主性，对上级行政组织一味地服从，对广大农村群众则是一种居高临下的态度。因此，这种背景造就了缺乏自主意识、僵化管制行政的“服从型”乡镇行政组织文化。
随着现代化进程的加快，我国行政体制改革不断深人，乡镇行政组织的功能定位也发生着历史性的变化。现代意义上的乡镇，其功能定位则是为农村居民提供各类公共服务和公共设施，这包括农村经济发展过程中的产前、产中、产后的信息、技术、法律、政策方面的服务，社会发展过程中的卫生保健、基础教育、社会保障、社会治安等方面的服务，以及生产、生活的公共设施。新时期乡镇功能定位的这种转变，要求乡镇行政组织成员在行政过程中转变观念，主动适应经济社会的变化，以为农村居民提供公共服务为行政的根本宗旨。这必然要求乡镇行政组织具备更高的主动性、更好的适应性，促使乡镇行政组织服务理念的形成，从而为“服务型”乡镇行政组织文化的形成打下基础。
第二，乡镇行政组织的文化氛围取决于乡镇所处的社会环境。乡镇行政组织处在行政层级的最底层，直接面对广大农村群众，这就使乡镇处于特定的社会环境，而这种社会环境直接决定了乡镇行政组织文化的形成。
一方面，由于乡镇职能基层性的特点，很多乡镇工作人员直接来自乡镇所在地，加之我国乡镇人事制度的不健全，因此很容易造成乡镇行政组织中的“裙带关系”、行政关系网，从而容易形成“人情行政”。
另一方面，乡镇行政组织长期以来在实践中扮演着上传下达的角色，将上级政策、命令贯彻落实到农村，但是由于受我国传统压力型行政的影响，很多政策的灵活性不够，执行、落实起来有难度，所以很多乡镇逐渐形成了他们自认为可行的行政方式，即如何应付上级、对付群众的“潜规则”。比如“酒桌上办事”就成为很多乡镇不可或缺的办事方式。因此，正是由于乡镇所处的行政层级和特殊的社会环境，决定着乡镇行政组织文化氛围的形成。
由此可见，乡镇功能定位及其所处的社会环境为乡镇行政组织文化的形成奠定了基础，而在此基础上形成的乡镇行政组织文化又具有其特殊和丰富的内涵。
二、乡镇行政组织文化的内涵
关于行政组织文化的分析讨论，通常主要从价值层面、制度层面及行为方式三方面进行，这也是行政组织文化的基本构成框架。乡镇行政组织具有与一般行政组织相同的组织特点，因此，乡镇行政组织文化的基本构成框架也主要包括行政价值、制度设计和行政方式几个层面，但是，乡镇行政组织文化形成的基点决定了其不同与一般行政组织的丰富内涵：
1．行政价值层面。行政组织成员的共同价值是行政组织文化的核心。乡镇一级行政组织长期以来形成了“服从型”文化，行政价值观念主要来自于上级行政组织的指导思想，这一点，对于政策的总体方向而言是无可非议的，但也使很多乡镇养成了依赖、模仿心理，凡事都按指示进行，从而导致乡镇行政行为模式与上级组织行为模式的趋同性。而这一点又往往与乡镇所处的行政层级不相适应，从而导致效率低下、形式主义等问题的产生。
乡镇行政组织具有基层性、群众性等特点，其成员很多来自于乡镇所在地，他们充分了解当地实际，能与当地群众进行很好的沟通，也很容易掌握群众的实际需求。这些特点是上级行政组织所不具有的优势。这种优势使乡镇行政组织服务精神、服务意识的形成成为可能，同时，以服务行政为核心的价值观念正是目前乡镇行政组织所迫切需要的，因此，无论从必要性还是可能性而言，乡镇行政组织在把握行政总体原则、方向的前提下，都应当形成其特定的行政价值观，即始终以服务最广大农村群众为其行政宗旨，而不是简单的执行政策、应付了事。
因此，乡镇行政组织价值观的形成要求其成员将视线由紧盯上级转向密切关注群众，这需要乡镇行政人员、尤其是领导干部，转变原有的“官本位”思想，淡化管制行政，强调服务理念，并将这种理念上升为组织整体的行政价值观。由此可见，从农村群众的实际需要出发，建立面向农村居民的“服务型”组织是乡镇行政组织的最高目标，它不仅是发挥乡镇功能的现实需要，也是乡镇行政组织文化的核心。
2．制度层面。科学合理的制度设计是规范行政组织行为的关键因素。乡镇政府作为我国最基层的行政组织，其人事、财政、行政人员职能分工等制度均不健全。这种制度上的缺失使乡镇的责、权、利不统一，具体表现为行政人员办事的随意性、行为的不规范性和整个组织的低效率。而这些不足也成为乡镇行政组织“潜规则”形成的土壤，从而直接影响着乡镇组织文化的建设。制度的缺失使乡镇行政组织的行为很容易偏离正确的方向，同时也不利于乡镇行政组织价值观的统一。因此，乡镇行政组织文化建设的成败受相关制度的制约，只有科学、合理、健全的乡镇行政制度，才能提高行政行为的规范性，从而为乡镇行政组织文化提供保证。
3．行为方式。依据广大农村群众的实际需要而形成的服务型行政价值观，是乡镇行政组织文化的核心，科学、合理的乡镇行政制度则是乡镇行政组织文化的保证，而这二者最终都需要通过乡镇行政组织的行为方式得以体现。一方面，乡镇行政价值观对乡镇行政组织的行为方式具有导向性作用，价值观是其行政行为的深层次原因；另一方面，只有科学的组织制度才能对乡镇行政组织的行为方式、行为过程及行为边界进行很好的界定，否则就容易导致行政行为的失范。
乡镇政权和乡镇干部的战斗力、凝聚力如何，直接影响到民心的向背、事业的兴衰，在很大程度上，人民群众就是通过乡镇干部的形象来认识我们的党，通过乡镇政权的执政能力来判断我们事业的兴衰成败。这就要求乡镇行政人员不断规范其行为方式，在服务行政理念的支撑下“科学行政”、“有效行政”、“自主行政”。而对于乡镇行政组织，它处于行政体系的最低层，面对着农村群众各种各样的实际需求，政策的执行、落实具有动态性、复杂性等特点，这必然要求乡镇行政组织行为的自主性、灵活性和适应性。因此，乡镇行政组织的行为方式是其价值观及行政制度的外在表现，有什么样的价值观、行政制度，就会有什么样的行政行为方式，它们共同构成了乡镇行政组织文化的基本形态。