引言
根据宪法学的基本理论，宪法是政治游戏的规则，它是宪政即立宪政府的法律基础。它与一般法律不同，它是专门针对政府的，并且不是由政府自己制定，也不能由政府变更的。依据宪法得以确立并得以行动的政府是立宪政府。从法律上来说，立宪政府指依照宪法性法律规则，许多规则经过明文规定、普遍认可，政府行为受到法律的控制，因此宪政是法治，而不是人治。宪政是法治，因此需要制定许多规则。从治人者角度来看，它是加于自身的限制（auto-limitation ），也是治于人者加于治人者身上的限制（social contract ）。这许多规则，可以由议会通过，政府公布，或者从风俗习惯传统中产生，所有执政者都不得不加以重视。它们是争夺政治权力的规则，也是掌权者行使政治权力的规则。由于在宪政中，凡参与协商者都可以参政，因此宪政也是民主的政治。用龚祥瑞教授的话来说，"把民主和法制两者结合起来，构成政权组织形式，就叫做宪政"（龚祥瑞，1985）。所以依宪治政本身也包含着兼容民主政治制度的性质，并非有了一部宪法，依据宪法，没有民主制度，也是宪政。因此，所谓宪政就是在政治领域依据宪法治国，这种宪法不仅仅在法律上是至上的，是政治权力的运行规则，界定了政府的界限与条件，而且它是符合自由民主精神的，从经济角度来说，它所内含的制度安排是有利于市场经济发展的，有利于保护个人经济经营权利的；从政治上来说，它是有利于保障公民政治权利的。
美国政治学家文森特・奥斯特罗姆认为，立宪政府的宪法不是道德法则，是真正其作用的，界定政府界限与条件的，它是实在的宪法。他总结过了立宪政府法律体系的逻辑上必要的条件：宪政决策程序至少部分部首政府当局控制；宪法给予个人以宪法权威；宪政确立权力分立与制衡；公民愿意为宪政付出代价；存在多种政治体供公民选择。（Ostrom，1989：90-92；奥斯特洛姆，中文版，1999：106-109）
根据上述规范准则，可以认为，标准的立宪政府至少需要具备两个方面的条件：宪法规定了施政的基本规范，据此能够限制政府；宪法规定了公民的权利，据此使公民的确有权对抗政府。在规范意义上，到目前为止，中国还不是典型的法治国家，中国政府也不是典型的法治政府，因为中国的宪法尚未做到这两点。但是公平地说，在建设立宪政府方面，中国已经经过了一系列的努力，并取得了一定的成就。本文认为，规范意义上的立宪政府并不一定是完整的现实，立宪政府逻辑上必要的条件并非是现实立宪政府的必要且充分的条件。逻辑上厘清立宪政府的概念有助于我们澄清立宪政府努力的目标，但要实现这一目标，还需要艰苦的实际努力。
本文将在实证的层次回答如下问题：到现在为止，中国政府在依宪治政方面的进程如何呢？目前还面临着什么样的挑战呢？限于篇幅，本文主要探索现行宪法所包含的政治框架以及政府施政原则的逻辑结构及其实践上可能遇到的内在矛盾。本文将简要回顾当代中国短暂的宪政发展历史，阐述当前中国宪法所包含的政治框架原则和政府施政原则，以及相互之间的逻辑上的矛盾。本文的结论是，中国宪政发展的历史，是政治主导的历史；当代中国政府已经有了明确的宪政框架，但现行宪法所确定的政治框架带有明显的执政党以党代政的色彩，其政府施政原则有利于高度集权，不利于分权，也不利于保护公民的宪法权利。根据现代立宪政府的逻辑要求，发展现代宪政的宪法框架，是中国宪政进一步发展的重大挑战。
政治主导宪法的历史
法治国家的核心就是宪法治国。宪法治国，是1898年戊戌变法以来中国人的重要理想之一。清朝末年、北洋军阀和国民党南京政府都制定过宪法，但由于列强纷争、军阀混战的政治格局以及传统历史、民情的原因不利于宪法治国，这些努力实际上并没有使中国走上宪法治国的道路。
中共依靠武力夺取政权后，先于1949年9月29日（开国大典前2天）制定了《中国人民政治协商会议共同纲领》，为建国的临时宪法。1954年9月20日，第一节全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国宪法》（后称1954年宪法），开始了中国宪法治国努力的第一个阶段。1954宪法正式制定之前，全国人民讨论达两个多月，参加人数达1.5亿多人，提出的修改意见达100多万条。
但是建国后建立起来的高度集权的政治、经济体制，通过自上而下的命令来管理政治、经济、文化和所有社会生活领域，包括个人的灵魂，中国的法制建设逐渐遭到了破坏。人治思想压倒法治思想。其中最典型的如1958年，毛泽东面对大跃进中群众冲天的干劲，认？quot；不能靠法律治多数人"，群众不应再受法律的约束，1959年，毛泽东进一步指出"要人治不要法治".中央政法小组在《关于人民公社化后政府工作一些问题向主席、中央的报告》中甚至认为，刑法、民法、诉讼法已经没有必要制定。（文正邦等，1994：71）与此同时，违宪事件也层出不穷，如1955年的胡风事件、1957年反右斗争扩大化就侵犯了公民的言论自由和学术自由权。大跃进、人民公社化，也不是依据法律，而是靠发动群众运动的方式来进行的。1954年宪法的遭遇表明，仅仅宪法本身不足以构成宪政，宪政建设的威胁主要来自强权，无论是个人的还是群众的，或者两者兼有的。这也表明，没有宪政基础的民主，往往是变种的民主，是无法实现良性运行的民主。
到了文化大革命期间，根据以阶级斗争为纲的基本路线，在坚持无产阶级专政下继续革命的理论指导下制定了1975年宪法。该宪法只有30条，第二章第四节"民族自治地方的自治机关"、第五章"审判机关和检察机关"都只有一条，第三章"公民的基本权利和义务"由1954宪法的19条改为4条。关于中华人民共和国公民在法律上一律平等的原则也被取消了。该宪法还规定了"大鸣、大放、大辩论、大字报"的四大，在经济方面以语录来替代有关经济制度的规定，如"抓革命、促生产、促工作、促战备".文化大革命结束两年后的1978年又制定了一个宪法，恢复了1954年宪法的一些条款，如选举制度、人民代表大会制度、国家机构、公民的基本权利和义务等。1975年的立宪表明，宪法也可以只有名义而无实质。这表明，宪法虽然可以在名义上是最高的法，但是"宪法有没有权威，即有没有最高效力，不取决于法律上的文字游戏，也不取决于各不相同甚至各自对立的道德观念，而是取决于力量的对比。"（龚祥瑞，1995：194）政治力量对比，决定宪法的权威，实际上也决定何为宪法。这既能说明1954年宪法的遭遇，也能说明1975、1978年宪法的命运，以及1982年宪法制定后为什么只能修正而不能重新制定的事实。
1978年末以后，中共执政的指导思想有了彻底的变化，废除了文化大革命时期的许多做法，开始进入改革开放时期。1979年7月、1980年9月两次对1978年宪法进行了修改，第一次修改了1978年宪法的第34、35、37、38、42、43条和第二章第三节的标题，主要涉及地方政权建设的内容。第二次修改取消了"四大"的规定。由于修改内容太多，1982年进行了重新制定新宪法的努力。1982年制定的宪法后来一般称为1982年宪法或者现行宪法。
1982年宪法以1954年的宪法为基础，在序言中首次规定，该宪法"具有最高的法律效力"，该宪法还规定由全国人大及其常委会共同监督宪法实施的宪法保障制度。后来1982年宪法又有一定的修改。如1988年宪法修正案增加了有关私营经济的规定，将土地不得转让的规定修改为"土地的使用权可以依照法律的规定转让"；1993年对现行宪法进行了第二次修改，将宪法原来的第15条关于计划经济的规定，即"国家在社会主义公有制基础上实行计划经济。国家通过计划经济的综合平衡和市场调节的辅助作用，保证国民经济按比例协调发展。""禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序，破坏国家经济计划"，修改为"国家实行社会主义市场经？quot；，"国家加强经济立法，完善宏观调控"，"国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序"，从而确立了中国经济体制是市场经济，实际上也由此确定了中国政府的法治建设是以市场经济建设为基础的，不再为计划经济服务。这说明，1982年宪法，已经成为中国政府法制化的基础。1982年宪法之所以成为中国政府法制化进程的基础框架，显然是1982年之后中国政治力量的对比中缺乏纯粹的强力不无关系，当然与1978年后市场化进程要求法治建设，也有关系。但后者也是通过影响政治力量的对比格局而影响宪法的力量的。
总起来说，中国100多年的宪政史，基本上是政治家实践政治？quot；法理"的进程，其中法学家也有一定的作用，但法治的精神很有能够压倒政治的权力。（谢晖，1999）这一点，即使在1982年宪法以及此后的立宪政府实践中，也有明显的表现。