论文关键词：乡镇 行政体制与机构改革 理论探讨 具体建议
论文摘要：要深化我国乡镇行政体制改革并取得实效，乡镇政府的地位和作用定位必须科学，乡镇政府的职能转变必须到位，乡镇政府的机构编制和财税管理必须完善。要把握根本，进一步转变政府职能和管理方式；抓住重点，进一步精简和整合乡镇机构和人员；突破难点，创新乡镇人员分流的观念和方法；加强支点，充分依靠和发挥各种社会服务组织和村级组织的作用。
自20世纪80年代以来，我国已经进行了四次大规模的机构改革。在精简机构，减少编制，分流人员，转变政府职能和管理方式，提高政府行政效率和管理水平等方面，都取得了明显的效果。然而，由于种种原因，前三次机构改革对于乡镇一级的行政体制和机构设置等并没有大的实质性的触动，甚至在某种程度上某些方面的问题变得反而更加突出起来。为了深化我国乡镇行政体制与机构改革，很有必要从理论和实际的结合上对此进行全面、具体、深入的研究。
我国乡镇行政体制和机构改革中有待进一步解决的问题
按照党中央、国务院的战略部署，根据《中共中央、国务院关于地方政府机构改革的意见》(中发[1999]2号)和《中共中央办公厅、国务院办公厅关于市县乡人员编制精简的意见》(中办发[2000]30号)的精神，我国各地都认真组织和推行了乡镇行政体制和机构改革。
从总体上看，此次乡镇行政体制和机构改革取得了很大的成功。但并不是乡镇行政体制和机构的所有问题都已经全部解决了。从我们所进行的调查来看，还有待进一步解决的主要问题是：其一，不少乡镇的人员精简和分流还只是停留在方案上，并没有真正落实。其二，政府职能和管理方式的转变并未完全到位。干预农民和经济组织生产经营自主权的现象仍然存在，不尊重村民委员会和村民自治权利的情况还经常发生。其三，对机构、人员精简和整合仍然不够，且重新反弹的压力依然存在。其四，事业机构行政化现象比较普遍。在这次改革中，虽然各地在乡镇机构设置中明确划分了行政机构和事业机构，但在实际运行当中，许多事业机构并没有真正转变自己的角色，仍然以管理者自居，把自己混同于政府行政机构，或者干脆就与政府行政机构一道以政府机构的名义开展工作，表现出明显的行政化现象。其五，人员分流渠道不畅。实事求是地说，就现有的分流渠道和分流办法，要在三年之内完成乡镇人员分流的任务，恐怕是有相当大的困难的。
继续深化我国乡镇行政体制与机构改革的理论探讨
(一)乡镇政府的地位和作用定位要科学
目前，理论界在关于乡镇政权的地位和作用的认识上有两种相反的观点。一种是弱化的观点，即认为乡镇一级政权组织应该是一种过渡性的政权组织，做好上传下达的工作就可以了，所以应当大刀阔斧地精简其组织机构和人员，最好将其改为县(市、区)政府的派出机构。另一种是强化的观点，即认为应该进一步强化乡镇一级政权组织，以使之在农村社会政治稳定和经济等各项事业的发展中发挥更加全面和重要的作用，因而主张对乡镇行政体制和机构改革的立足点是充分发挥其整体功能。虽然以上两种观点和认识都各有其一定的理由和依据，但我们认为，弱化乡镇一级政权组织，不符合我国国情，既不利于农村的社会政治稳定，也不利于促进农村经济和各项事业的发展；而过分强调强化乡镇一级政权组织的功能，把乡镇行政体制和机构改革的立足点定位在充分发展其整体功能，则不利于按照农村市场经济发展和推进农村税费改革、减轻农民负担的要求对乡镇行政体制和机构进行比较彻底的改革。过分弱化乡镇政府的地位和作用，县(市、区)将不堪重负。我们国家是一个大国，许多的县、市、区所辖人口多达几十万甚至上百万，如果乡镇一级政府的各项组织都虚化和弱化了，那么，县、市、区政府将直接面向几十万乃至上百万人口开展工作，无论是维护农村社会政治稳定，还是发展农村经济和各项事业，都难免会鞭长莫及，力不从心。但如果过于强化乡镇一级政府的职能，将会形成巨大的行政成本压力。
要给乡镇政府的地位和作用科学定位，必须充分考虑三个社会条件：一是市场的自调节能力，二是社会的自组织能力，三是村民自治制度。(1)市场自调节能力与乡镇政府经济职能定位。人们一般认为，市场具有信息传递、资源配置、利益分配等重要能力，所以，在发展社会主义市场经济的今天，各级政府曾经承担的许多经济管理职能都可以由市场自身来完成。当然，市场的自调节能力也是有一定限度的。一般来说，市场难以解决外部不经济、公共物品短缺、贫富悬殊等问题。因此，就乡镇政府的经济职能来说，主要是执行上级的方针政策和法律法规，搞好市场监管，提供必要的公共物品，扶贫帮困。至于其他的经济事务，则可以主要由市场来调节。也就是说，乡镇政府一般不再需要像从前那样花费大量精力和时间直接组织、指挥、命令农民和各种经济组织从事各式各样的经济活动，而是由农民和各种经济组织按照市场供求关系和状况自主地决定。(2)社会自组织能力与乡镇政府社会管理职能定位。凡是广大农村社会成员和各种社会组织能够自我调节和解决的社会事务，乡镇政府便可以大胆下放管理权力。(3)村民自治与乡镇政府总体管理职能定位。从1987年全国人大常委会通过《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》，经过十多年的实践和探索，到1998年颁布《中华人民共和国村民委员会组织法》，村民自治已在我国全国范围内普遍实行。从社会政治发展的角度来看，村民自治必将通过双重的社会政治发展过程来实现：一是逐渐减弱国家权力对农村基层社会的直接干预和控制；二是增强农村基层社会的自主性和独立性，逐步提高农村基层社会的自我管理、自我协调和自我发展能力。也就是说，村民自治制度的推行，既对乡镇政府进一步下放权力、转变职能提出了客观要求，同时也为此创造了条件。
(二)乡镇政府的职能转变要到位
1．乡镇政府职能转变为什么没能到位
导致乡镇政府职能转变没有到位的原因是多方面的，概括起来．主要是这样几个方面的原因：(1)旧的思想观念影响。许多人尤其是政府工作人员过分迷信政府的能力和作用，而不相信市场的自调节能力和社会的自组织能力。这两个方面是相互联系和相互强化的。(2)狭隘利益作怪。一些政府工作人员从自身的眼前狭隘利益考虑，总是千方百计地尽力多保留一些政府职能，以使自己手中的权力尽可能的大一些。(3)市场自调节能力较低。由于我们长期实行计划经济，发展市场经济的时间很短，所以市场体系和有关法律法规还不够健全，人们的市场意识和观念还比较薄弱，各种不讲诚信、不遵守市场规则、扰乱市场秩序的现象还比较突出。(4)社会自组织能力较弱。由于我们长期实行的是“强国家，弱社会”的治理模式，长期不重视甚至抑制社会组织的发育和发展，所以，社会本身的自组织能力还比较弱，许多社会事务社会本身不能自我调节和解决，还得主要依靠各级政府来调节和解决。
2．如何使乡镇政府职能转变到位
为了进一步推动乡镇政府的职能转变，使各级乡镇政府的职能转变早日到位，应着重从以下几个方面努力：(1)狠抓思想观念的转变，帮助人们正确认识政府、市场、社会的能力和作用。要努力使人们认识到，政府的能力和作用是有限的，而市场和社会是有很强的自调节能力和自组织能力的。(2)提高政府工作人员的思想认识，使其跳出眼前狭隘利益的局限。要使广大政府工作人员认识到，虽然政府职能的转变会在一定程度上带来政府权力的缩小，并在一定程度上意味着其个人权力范围的缩小或某些利益的损失，但改革就是权力和利益的再调整和再分配。如果政府职能能够转变到位，其所带来的整个社会经济的发展和社会财富的增加，可以为政府工作人员在内的全体社会成员带来更多更大的利益。(3)积极培育市场自调节能力，为政府进一步转变职能创造条件。只要政府首先从旧的思想观念的束缚中解放出来，相信并积极想办法培育市场的自调节能力，进一步让市场在资源配置中发挥基础性作用，同时加强对市场的规范和监管，我们相信市场的自调节能力会很快得到提高，并为政府进一步转变职能创造现实条件。(4)大力提高社会自组织能力，为实现“小政府，大社会”的治理模式创造条件。在传统的“强国家，弱社会”的治理模式下，一方面，政府管了许多不该管、管不了、管不好的社会事务，另一方面，社会自身的自组织能力很弱。在这样一种局面下，如果政府突然把很多社会事务的管理职能转移给社会，确实很有可能出现混乱现象。为避免这种现象的发生，必须把政府的社会事务管理职能的转变与大力提高社会的自组织能力结合起来，只有这样，才能为真正实现“小政府，大社会”的治理模式创造条件。
(三)乡镇政府的机构编制和财税管理要完善
如果说政府职能转变不到位是机构和人员发生反弹的根本原因，那么编制管理和财税管理不完善则是机构和人员反弹的重要原因。虽然政府职能转变不到位带来了重新增加机构和人员的客观压力，但如果编制管理和财税管理是完善的，就能从严控制机构和人员的增加，且没有编制部门批准的各种超编机构和人员也没有相应的经费。现实中，相当一些机构和人员的增加，既不是政府职能本身真正所需要的，也没有经编制部门批准，又没有正当的经费来源，严格说来，实属无职能、无编制、无经费的“三无”机构和人员。而这部分机构和人员往往占了机构和人员的较大比重，且越是基层这种现象越严重。
编制管理历来是控制政府机构和人员膨胀的第一道闸门。然而，我们这道闸门却存在各种各样的漏洞或缝隙。一是有些领导人乱打招呼，私开口子，利用手中的权力压编制部门给自己所主管的部门或领域增加机构和人员编制。二是编制部门本身经不起软磨硬泡，抹不开情面，送出一些并非真正为工作所需要的机构和人员编制。三是执行编制法律法规和政策不严，对超编增设机构和人员的部门和单位查处不力。