摘 要：目前，我国各种不规范的农民专业合作经济组织发展模式是对农民制度创新的一种替代，同时也是对政府制度供给缺位的自发填补，这在一定程度上解决了农民进入市场的问题。《农民专业合作社法》促进条款会降低农民发展专业合作社的交易成本，但其有关规范农民专业合作社的条款可能在短期内会产生一定的负面效应，应该引起足够的重视。
关键词：《农民专业合作社法》；交易成本；制度供给
Abstract：At present，China’s all kinds of nonstandard development modes of farmer’s cooperatives are a kind of replacement of the farmers’ institutional innovation and are also the spontaneous complement to the insufficient supply of the institution and the defect of governmental institutional supply，which can solve the problems of farmers’ entry into the market to some extent.The promoting provisions in Farmers’ Cooperatives Law can reduce the transaction cost to develop cooperatives，but some provisions related to standardizing farmers’ cooperatives may cause certain negative effects in short-term，which should be paid attention to.
Key words：Farmers’ Cooperatives Law of the People’s Republic of China；transaction cost；institutional supply
《中华人民共和国农民专业合作社法》(以下简称《农民专业合作社法》)的颁布，适应了现阶段农民专业合作经济组织发展的客观需要，对于规范和促进农民专业合作社建设，推进农村经营体制的创新都具有重要意义。同时也应该看到，《农民专业合作社法》可能在短期内会产生一定的负面效应，这一点应当引起重视。
一、《农民专业合作社法》出台的背景
《农民专业合作社法》的出台有特殊的社会背景。首先是中国的农民专业合作经济组织发展相对滞后，难以满足社会主义市场经济发展的需要；其次是尽管中国的农民专业合作经济组织已经出现了二十多年，但一直没有专门的立法，阻碍了农民专业合作社的健康发展。
(一)农民专业合作经济组织发展滞后
农民专业合作经济组织发展滞后主要表现在发展缓慢和发展不规范两个方面。
1.发展缓慢
现有国家统计年鉴没有对农民专业合作经济组织的数量进行统计，无法找到具体的权威数据。2005年农业部宣布，中国农民专业合作组织总数已超过15万个，成员数量达到2 363万人，占全国农户总数9.8%。从现有研究看，山东是各种农民专业合作组织发展较多的省，农户覆盖率约16%(潘劲，2001)；到2000年底，浙江省共有各类农民专业合作组织2 667个，社(会)员20.18万，占全省农户1.88%(黄祖辉等，2002)；到2000年底，江苏省共有农民专业合作社965个，专业协会3 586个，共有社员146.35万，占全部农户的9.8%(孙亚范，2003)；截至2002年底，四川省有各类农民专业合作组织8 500多个，社(会)员90多万，占总农户的4%(丁一，2004)。不过需要说明的是，这里所指的农民专业合作经济组织包括各种专业协会，真正的合作社应该要少得多。
2.发展不规范
(1)关于创建主体。农民合作经济组织是农民自建、自营、自享的组织，但是现实的情况是现有大部分合作经济组织是由包括基层政府、农业部门、供销社、科协和涉农企业等多元主体组建的。根据全国人大农业与农村委员会课题组(2004)调查统计的全国17个省市自治区的农民专业合作经济组织中，由农民创建的有46.8%。闫玉科(2006)对广东省101家试点农民专业合作组织的调查发现，其中由农民大户牵头创建的占56.72%，如果样本数量扩大，这个比例应该不会这么高。黄祖辉等(2002)调查的浙江2 667家农民专业合作经济组织中真正由农民牵头创办的只占19.84%。敖毅和许鸣(2004)调查的湖北的62家农民专业合作经济组织中单独由科技示范户和专业大户发起没有挂靠单位的只有2家，占总量的3.2%。郭红东(2006)对云南元谋县的调查显示，在他们调查的29家单位中只有4家由农民自己创办，占总量的14.8%。总的来说尽管不同的人得出的结果不尽相同，但是都能反映出中国农民专业合作经济组织创建主体的多元化是一个事实，而且由农民创建的只占少部分，甚至是很少一部分。
(2)关于产权安排、组织治理和盈余分配。在产权安排上，现有的农民合作经济组织没有建立社员所有的产权制度，大部分社员与合作经济组织的利益相关性不强，一股独大或股权集中的现象相当严重。根据黄祖辉、徐旭初等人的调查，在浙江的合作社中有57.58%的合作社社员入股比例不超过3成，63.64%的合作社的前十大股东的股本占总股本的一半以上。从组织治理的角度看，理论上讲农民专业合作经济组织的决策原则应该是“一人一票”，然而由于实践中合作经济组织已经出现了明显的股份化倾向，“一人一票”让位于“一股一票”，造成普通社员参与度低，内部人控制现象严重。从盈余分配的角度看，大部分合作经济组织不能实现盈余分配，特别是合作社基本上不能体现惠顾者优先的原则。应瑞瑞(2002)综合江苏省47家农民专业合作社和山东莱阳10个专业合作社的情况，发现他们当中大多数实行股金分红，少数实行分红和返利相结合。总的来说，中国农民合作经济组织，尤其是合作社发展极不规范，还不能很好地体现社员利益。
(二)专门法律的缺位
从20世纪80年代到现在，中国的农民专业合作经济组织已经出现了二十多年，但是中国始终没有与其有关的专门立法，法律的缺位严重制约了合作经济组织的存在和发展。首先，由于法律缺位，难以对合作经济组织的法律地位、性质等加以明确规定，从而其与政府及相关部门的关系不明晰。其次，由于法律缺位，导致农民合作组织在法人登记方面缺乏必要的法律依据，农民合作经济组织分别在工商、民政、农业等部门注册登记的都有，这给合作组织的经营活动带来种种不便。最后，由于法律缺位，致使农民合作经济组织的建立和发展得不到必要的支持与保护，而且使其合作权益难以得到有效保护，等等。因此，学术界以及社会各界人士纷纷呼吁相关法律的出台。
二、《农民专业合作社法》促进条款会降低农民发展专业合作社的交易成本
20世纪80年代起，中国农民合作经济组织开始出现，但是发展相对缓慢，90年代甚至曾经一度停滞不前。针对这个问题，一些学者给出了自己的解释。杜吟棠(2002)、孙亚范(2006)、傅晨(2006)、郭红东(2004)等都认为农业商品化和专业化水平低、农民意识问题和外部环境等是十分重要的原因；傅晨(2006)、喻国华(2006)等认为合作社自身的一些不足导致了它发展滞后；程同顺(2003)还认为新中国农业合作化运动失败的影响和政府的不当干预也是重要原因。各位专家的分析都能从不同的方面说明问题，但是都没有形成一个系统的分析框架。笔者认为，中国合作经济组织发展滞后的根本原因是农民自身的约束条件使其发展合作经济组织的交易成本过大，并且政府有关制度供给缺位，致使制度创新难以进行。
目前，中国农民在农业生产中受到三大约束：(1)经营规模小。目前中国农业人均劳动力耕地面积是0.43公顷，这个数值不但远低于美国的59.4公顷和法国的21.5公顷，也低于日本的1.7公顷和韩国的0.7公顷。(2)农村社区成员的异质性大。随着农村市场经济的发展，农村社会结构日趋分散，农民利益异化加强。目前农民职业越来越多元，从事农业生产的人已经由1985年的81.89%降为2005年的59.49%，相应的，农业在农民总收入的比重也已经降到50%以下。(3)农村社区成员的人均人力资本存量少。虽然进入21世纪以来农村社区劳动力小学文化程度以下的人已经降到40%以下，但这主要是由于改革后新一代劳动力的出现和老一代劳动者的退出造成的。然而这些新增加的劳动力大多不再从事农业生产，现实的农业劳动力的文化程度要远比这差。
这三个约束条件导致了农民发展合作经济组织的交易成本过大：
首先，农民经营规模过小导致了发展合作经济组织的交易成本过大。其机制有两个：(1)对农户而言，过小的经营规模限制了农业经营收益的绝对额，制度创新所带来的“额外利润”就相当有限。加之制度创新会增加自己的经营成本，这样合作经济组织对农民的吸引力就会大大降低。(2)对合作经济组织而言，要想增加自己的市场实力就需要扩大规模。而在现有的小农格局下，要扩大规模就要意味着增加成员数量，这势必会增加组织在组建和管理上的成本，这一问题使合作社的发展面临一个矛盾：要想降低外部交易成本、增强合作经济组织的市场实力就要扩大组织规模；要扩大组织规模就要吸纳更多的小农户加入，从而增加组织的内部交易成本。简而言之，过小的经营规模使得制度创新的成本过高。