[摘要]目前农村市场化进程，受到土地制度、金融管理体制、农业科技推广体制和农产品流通体系等问题的制约，乡镇政府体制和农民自治制度仍存有不完善的问题。应坚持整体推进和重点突破相结合的原则，全面深化农村经济体制、政治体制、社会体制、文化体制的综合性改革，为新农村建设提供体制保障、财力支持和动力源泉，不断增强农村发展的内部活力，不断扩大基层民主政治建设。
[关键词]农村综合改革 市场机制 基层民主 新农村建设
一、农村经济市场化进程中的几个重大难题
根据当今世界市场经济发达国家的经验，判断和衡量某个国家或地区市场经济发育成熟的标准是：从微观层面看各种生产要素的自由流动性，以便充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用；从宏观层面看，国家是否建立和完善对农业和农村发展的支持保护体系，以便切实保障农民的合法权益和规避市场风险。换言之，一个“好的市场”和一个“好的政府”，关键就在于能够让广大生产者和消费者以最便利的交易手段和最节约的交易费用实现其利润最大化。很显然，我国现阶段的农村是一种“市场扭曲”与“政府缺位”现象并存的低层次的市场经济。尤其是进入20世纪80年代中后期以来，我国农村土地、资本、技术、劳动力、人才、农资等生产要素市场发育几乎陷于停顿，全国高度分散的2.5亿多个农户大都无力进入大市场，而现代市场经济的“无形之手”和国家宏观调控的“有形之手”又不能完全有效地给他们提供帮助和服务，农民在资源使用和配置上，在财政、税收、金融政策上，在教育和社会公共福利待遇上，与其他阶层均处于不平等地位，在激烈的市场竞争中处于一种弱势地位。当前限制了农村市场经济体制的创建，严重制约我国农业和农村发展、农民增收的主要障碍有：
（一） 现行的土地集体所有制的束缚
迄今为止，我国农业生产微观组织被锁定在细小土地规模和小农经济的低水平上运行。目前我国耕地总面积已经减少到18.51亿亩，农民人均占有耕地仅为1.2亩，尚不到世界人均耕地水平的40%。此外，全国有1/3的省份人均耕地面积还不到1亩，其中有660个县人均耕地面积还不到0.5亩，大大低于联合国粮农组织确定的人口/土地承载力0.8亩“警戒线”。总的看，当前我国农地产权制度改革已经陷入了两难困境：一方面，土地是农业最基本的生产要素和农民最基本的生活保障，在还没有其他手段可替代土地作为9亿农民最基本的社会保障时，稳定农民对土地的承包权，就是稳定农村社会的一项带有根本性的重大措施；另一方面，解决人地矛盾主要应通过发展二、三产业，发展小城镇，逐步减少农业人口，引导土地使用权在农户之间合理流动，运用市场机制促进生产要素流动来解决，而这很容易使农民丧失土地的保障作用。自1979年改革开放以来，全国平均每年各种建设占地在400万亩以上，25年共征用了农村耕地1亿亩左右。失去土地的农民从征用土地中得到的经济补偿最多不超过5000亿元，国家和城市工商业从农村集体土地转让中积累了9万多亿元的资产[1]。据有关专家估计，目前全国失去土地的“三无农民”（无地、无业、无保障）达到4500万人左右，已成为影响整个社会稳定的一大隐患。
现在回过头来看，我国实行农村土地家庭承包制的政策作用范围及其绩效是有限的。据有关专家实证研究得出的结论， 1978年至1984年，中国农产品以不变价格计算增长42.23%，其中有46.89%归功于家庭承包制取代集体耕作制的体制改革，而化肥施用量的增加贡献份额占到32.2%，农产品提价的贡献份额占到了15.98%，其他的制度改革贡献份额十分微小。但是，它对农业生产的影响只是一次性的突发效应，实际到1984年全国范围内都实行家庭联产承包责任制以后，这种制度变迁的冲击已经释放完毕。从1997年到2002年，全国农民收入增长出现了连续4年下滑的趋势，分别为4.6%、4.3%、3.8%、2.1%。正因为这样，从1985年到2002年，我国城乡居民收入之比已由1∶1.9上升到1∶3.1，成为世界上贫富差距最大的少数几个国家之一。此外，我国人口多，耕地少，自然灾害频繁，技术装备落后，但我国国土辽阔，自然资源和劳力资源丰富，生产门路很多。如果只在占国土1/10的耕地上做文章，不在9/10的山区、草原、江河、湖泊和滩涂上打主意，农民就很难富起来[2]。因此，我们在农村搞的“大包干”，只是解决了18亿亩耕地的部分问题，而耕地之外广大的国土资源（包括60亿亩草原、42.7亿亩林地、42亿亩大陆架渔场等）在相当程度上还处于权责不清、主体不明、利用不够、经营粗放的状态。这已成为制约我国农业结构调整、农业效益提高和农民增收步伐的严重障碍[3]。世界著名的发展经济学家德尔博格有一句名言：“如果给农民以土地的所有权，他们会把沙漠变成绿洲；如果让农民以租赁的方式来经营土地，他们又会把绿洲变成沙漠”。而目前我国仍坚持实行农村集体土地所有制，极大地限制了土地要素市场的发育和发展，这正是导致农村市场经济体制的创建“总在产生、但总也长不大”的制度根源所在。
（二）金融管理体制改革严重滞后
我国从试办农民合作基金协会，到国有商业银行市场化改革，到农村信用合作社股份制改造，并没有真正“放宽国内民间资本的市场准入领域，创造各类市场主体公平竞争的环境”。1992年以后，我国金融体制改革的目标是实行“企业化管理”，国有商业银行尽量避开成本高、收益低、风险大的农村投资领域，而越来越倾向于高回报的“黄金客户”，追逐资本利润最大化。特别是从1998年开始，国有商业银行相继从农村地区“大撤退”，共撤掉县域内的金融网点3.1万多个。到1999年1月，我国农村地区正规的金融组织只剩下信用合作社一家在“惨淡经营”。据国家央行提供的数据显示，截至1999年底，全国农村信用社系统共有39515个，总资产为14329.19亿元，负债总额高达14413.67亿元，基本处于一种资不抵债的状况。全行业拥有正式职工65.4万人计算（另外还有8万名临时工和20万名代办员），人均资产规模仅为219.1万元，人均年度费用已达到41811元，即使按资本年收益率2%计算，还是全行业亏损。据调查，农村信用社各项存款余额只占全国正规金融机构存款余额的12%，各项贷款余额仅占全国的11%，并且大多农村信用社不良资产率在50%以上，有的省份甚至高达90%以上。截至2005年末，全国邮政储蓄网点已达到3.2万多个，共吸收存款余额为1.3万亿元，其中有75%来自农村地区。据有关专家测算，目前我国农村地区60%～70%的资金流向城市和工商企业，平均每年流出资金数额高达6000亿元以上，一个县至少在3亿元以上。目前我国农民从正规金融机构贷款尚不到20%，其中有75%～80%的农户从来没有与银行打过交道，基本是亲戚朋友之间的私人借贷。农村惟一的资金来源渠道是进城农民工挣得的“工资性收入”，但全国2亿多农民工平均每人创造的经济价值大约在25000元左右，而他们一年充其量每人只拿回家乡8000元，剩下的17000元都留在了城市，仅此一项每年就流失资金在3400亿元以上。可以说，目前我国农村内部已经出现了“资金断流”或“金融真空”的现象，成为制约农村市场经济体制创建的最大障碍。
（三）基层农业科技推广体制改革滞后
多年来，我们一再讲：“发展农业生产，一靠政策，二靠科技，三靠投入，最终靠科学技术解决问题”。但是，要把现代的农业科学技术转化为现实的生产力，还需要广大基层农业科技人员能够及时地把先进的适用技术送到亿万农民手中。而目前全国农业科技人员仅为135万人，只占全国各类专业技术人员3053.3万人的4.4%，并且长期存在管理体制不顺、运转机制不活、人员队伍不稳、经费保障不足等问题。据调查，我国农村劳动力中接受过短期技术培训的占20%，接受过初级职业技术培训的为3.4%，接受过中等专业技术培训的仅为0.13%，而没有接受过任何技术培训的却高达76.4%。譬如，地处大别山区腹地的河南省新县，平均每万人中只有1名农业科技人员，平均4.1万亩林地只有1名林业科技人员，全县17个乡镇至今还没有一个“实体型”科技推广站。目前县直农、林、水、畜牧等系统虽然拥有上千名农业科技人员，但是这些人长年呆在机关，很少下到田间地头去搞技术指导，更不说搞农业科技产业开发和承包责任制了。总之，目前我国基层农业科技推广体系仍处于一种“线断、网破、人散”的低落状态，成为制约农村市场经济体制创建的重要因素。
（四）农产品流通市场体系不健全不完善
据商务部提供的数据显示，截至2005年底，我国县及县以下社会消费品零售总额达到22082亿元，比1995年增长1.68倍，从事农产品购销活动的农民专业合作经济组织超过2万个，有接近600万农民经纪人活跃在城乡之间。但是，由于目前我国农村市场主体规模小、实力弱，农产品流通业态及经营方式陈旧，农村市场连锁经营交易额所占比重尚不足10%，而通过对手交易销售的日用消费品却占到了90%以上，农村集贸市场已成为“地区封锁”和“假冒伪劣商品充斥”的重灾区。据调查，目前我国农民人均商业面积仅为城市的1/10，农村市场基础设施严重不足，约有42%的农户自己销售农产品，有45%的农户直接把产品卖给个体商贩，只有2.7%的农户通过订单销售。可见，让高度分散的2.5亿多个农户充当市场主体，一直存在着供给上的过度敏感性和市场信息上的不对称性，因而是不完备的市场主体。它具体表现在：一是生产选择上的盲目性，个体农户对市场信息缺乏分析能力，“究竟什么赚钱、到底什么好销”心里没谱；二是家庭经营上的分散性，农户各自为政的小生产、商品规模小，难以形成规模经济；三是经营方式上的封闭性，分散农户小而全的生产经营方式，排斥社会化和专业化生产；四是商品交换上的滞后性，农产品卖难与抢购并存，多数农户生产的大路产品过剩、畅销产品短缺；五是比较利益上的制约性，大多农户一般处于产中的原料产品生产，农民收益低，农业生产发展缺乏后劲。总的看，目前我国农产品流通市场体系不健全、不完善，不仅直接影响到农民增收和农村消费的增长，而且成为制约国内市场需求扩大的一大瓶颈。
综上所述，我国在当前和今后一个相当长的时期，继续深化农村经济体制改革，再造农村市场经济的微观基础，仍然是一项繁重而艰巨的任务。
二、农村基层民主化进程中的几个重大难题
（一）乡镇政府体制改革问题
我国是一个由中央、省、市（地级）、县（市）、乡（镇）五级政府构成的行政体系，到了最低一级的乡镇时，政府任务和目标呈几何级数增加。这就使得乡镇政府成为一个面对上级、且主要完成上级任务的机构”。所以，随着乡镇行政建制规模的不断扩大，基层社会治理成本有增无减。到2002年底，全国乡镇一级需要农民出钱养活的人员多达1316.2万人，平均每68个农民就要养活1名干部，因机构臃肿给农民造成的经济负担大约在40%左右。据农业部1999年的调查数据显示，全国乡镇一级负债总额为1776亿元，平均每个乡镇负债408万元；村一级负债总额为1483亿元，平均每个村负债21万元， 9亿农民人均负债达到374元[4]。另据有关专家估计，目前这一数字可能已增至8000～10000亿元。可见，目前我国乡镇一级并没有真正建设成为密切联系群众、全心全意为人民服务，并且能够有效地领导和管理本行政区域的政治、经济、文化和各项事务的有活力、有权威、高效能的地方基层政府组织。因此，在市场经济条件下，按照公共行政原则，乡镇政府应该履行哪些职责，如何有效地发挥作用，已经成为一个重大课题。