摘 要:循环经济的核心是资源循环利用,而实现资源循环利用的重要途径是对废弃资源回 收再利用。日本将废弃物的无害化和资源化回收处理作为其循环经济体系的重要组成部分, 通过构建完善的法律体系,确定了废弃物回收处理的责任方;针对不同种类的废弃物质,建 立了快速畅通的废弃物回收体系,保证了废弃物快速有效的回收利用。由于中国与日本在废 弃物回收管理领域差距甚大,因此中国必须通过立法明确废弃物回收处理的责任者,构建完 善的回收体系,实施产业倾斜政策,实现废弃物回收处理的产业化,以促进中国废弃物回收 管理的良性发展。
关 键 词:循环经济;废弃物管理;回收模式
Abstract: The core of recycling economy is essentially to consume the natural resources asfew as possible by way of recycling the waste reutilization. In Japan, making t he waste h armless and converting them into renewable resource have been an integral part o f its recycling economic system, and there is a perfect legal system to make cer tain that who shall take responsibility for waste recycle, as well as an unblock ed and quickly operated waste recycle system to make sure of highly efficient wa ste collection. In this respect a wide gap is found between China and Japan, andin China what shall be done first includes to legislate against that nobody isresponsible for waste recycle and to build a relevant system to which an emphati cally supporting policy shall be given to industrialize the waste recycle undereffective management.
Key words:recycling economy;waste recycle management; recycling mode
循环经济(circular economy)是物资闭环流动型经济的简称,包括三个基本原则:减量化(red uce)、再利用(reuse)、再循环(recycle),即3R原则。尽管从循环经济的含义来说,从生产和 消费的源头上减少资源消耗和污染产生最为重要和关键,但从当前社会经济和技术的发展水 平来看,在一个相当长的时期内完全实现源头控制目标是不现实的,而经济发展过程中废弃物 的产生却是源源不断、不可避免的,因此对废弃物的回收利用与处理无论是从资源节约角度 还是环境保护角度,均具有重要的现实意义。进入20世纪90年代,日本迫于资源危机和防止 污 染的双重压力,开始重视废弃物的回收与处理,制定法律法规和相关制度,加强经济手段的调 控,建立和完善废弃物回收网络,以此提高废弃物的回收利用率。这些做法大大提高了资源利 用率,降低了环境的压力,也为其他国家积累了许多可资借鉴的经验。本文将对日本废弃物再 利用模式展开梳理,概括日本废弃物管理模式的特点,通过分析制约中国废弃物回收再利用发 展的问题,结合日本经验,提出相应政策措施,从而实现中国废弃物回收再利用的科学、健康 发展。
一、 日本废弃物管理模式的概述
第二次世界大战后,日本经济以一种高原材料消耗、高能源投入、高经济增长以及高环境破 坏的模式迅速发展,产生了大量的城市垃圾和产业废弃物。而日本国土面积狭小,自然资源 匮乏,近90%的资源依赖进口。为解决人口、资源和环境的矛盾,保持社会经济可持续发展 ,自20世纪90年代起,日本政府积极地鼓励和引导对废弃物进行资源化处理,先后建立了多 层次、多方面的法律体系,对不同行业的废弃物处理和资源再利用等作了具体规定,并大力 推行。经过十几年的努力,目前日本已成为世界上资源回收利用率最高的国家。
在构建循环经济社会过程中,日本政府注重法律的支持。1991年,日本再次修订了《废弃物 处理法》,并通过了《促进资源有效利用法》。1993年,日本以减少人类对环境的负荷为理 念制定了《环境基本法》,此后,日本政府以《环境基本法》为基础,制定了一整套促进建 立循环型社会的法律法规,如《家电回收法》、《汽车回收法》、《促进容器与包装分类回 收法》、《食品回收法》、《绿色采购法》等。2000年日本国会通过了《推进循环型社会形 成基本法》,确立了日本构建循环型社会的基本目标。根据该法律的社会化措施体系,日本 最终形成了废弃物回收的三条主要途径:行政收集、民间团体回收以及直接搬运,最终由回 收部门提供给所需的各产业部门或废品收购部门。在该部法律中,确定了社会各方在保护资 源和生态环境方面的责任和义务:政府有责任制定基本政策并具体组织实施,公布相关信息, 提 供技术援助和财政支持,如通过提供补助金、低息贷款、免税等手段帮助企业建立再利用生 产系统;责任企业负有对废弃物循环利用或处理的义务;民间团体须依据政策法规组织废弃 物回收;消费者有密封垃圾、分类排放、按规定付费,并对政府和企业行为进行监督的义务 。在该法中,特别将“排放者责任”和“扩大生产者责任”作为一般原则予以确定〔1〕 。
为了切实保证《推进循环型社会形成基本法》的实施,日本政府通过各专项法律明确规定了 废弃物的回收责任方、责任分摊及回收利用率目标。例如在《家电回收法》中,明确规定废 弃家电由制造商或进口商负责回收、再生和处置,消费者按规定将废弃家电交给指定的销售 商,销售商有义务回收该法规定的废旧家电,并须具备回收废旧家电的场所,销售商将收集 的废旧家电在指定的回收地点交给制造商或进口商,然后由制造商和进口商对这些废旧家电 进行处置和循环利用,至此形成了废旧家电自主回收和再利用的结构路线。《家电回收法》 还明确规定了各类家用电器的回收利用率:空调60%以上、电视机55%以上、冰箱50%以上、 洗衣机50%以上。在规定时间内,生产企业若达不到上述标准将受到相应处罚。该法也规定 了消费者必须为废弃家电的回收利用承担费用,费用标准为空调3?500日元/台、电视机2 ?700日元/台、冰箱4?600日元/台、洗衣机2?400日元/台〔2〕227。 《家电回收法》颁布后,越来越多的 企业在法律约束下承担其自身废弃物回收处理的责任,截至2002年底,日本家电生产企业已经 建立了40家废弃家电回收利用研究中心和处理工厂,负责废弃家电循环利用的研究和处理。 据日本经济产业省环境循环室发布的统计数据,2002年度,日本废弃家电处理中心和工厂共接 到1?015万台废弃的空调、冰箱、电视机和洗衣机,各种家电回收率分别为:空调78%,电视机 73%,冰箱59%,洗衣机56%,均已达到了政府规定的回收要求〔3〕。
日本法律对废弃物的回收处理的具体措施也作出了规定。如1995年颁布的《促进容器与包装 分类回收法》要求建立容器与包装回收体系,对玻璃瓶、PET(聚对苯二甲酸乙二酯)瓶、 纸制品、塑料包装制品等的回收制定了具体法律条款。在此之前日本72％的包装废弃物作为 能源焚烧,新出台的法律强调生产者须生产可回收的包装产品和有选择地收集可回收的包装 废弃物。该法颁布以后,日本效仿德国,于1995年以“污染者付款”原则为基础,提出由消费 者负责将包装废弃物分类,市政府负责收集已分类的包装废弃物,私有企业获政府批准后对 包装废弃物再处理。和德国相似,日本制造业和店铺等流通业也组成了DSD(二元废弃物处置 系统)联盟,负责对包装废弃物的回收。该法施行以来,日本PET瓶的再生利用率已由1996年 的2.9%上升到2003年的333%,钢、铝罐的再生利用率已超过80%,废塑料的再生利用率亦上 升到50%以上〔3〕。
二、 日本废弃物管理模式特点
以上描述性地勾勒和分析了日本废弃物回收的基本模式,从中可以发现日本废弃物得以高效 回收再利用的关键与核心是拥有完整、系统的以法律为支撑,全民参与的废弃物回收再循环 体系。为了从日本实践中更好地探索中国废弃物回收再利用模式,笔者对日本废弃物回收再 利用管理模式进行了梳理和总结,并归纳为以下四个方面特点。
[1. 完善的法律体系是废弃物得以循环利用的保障
日本在解决废弃物回收和处理问题时陆续出台了法律法规,建立了相应的保证制度,以此确 定企业对废弃物的回收处理责任,确保废弃物回收处理顺利进行。日本采取基本法统帅综合 法和专项法的立法模式,所有法律分为三个层面:基础层面有一部基本法,即《推进循环型 社会形成基本法》;第二层面有两部综合性法律,即《废弃物处理法》和《促进资源有效利 用法》;第三层面是根据各种产品的性质制定的具体法律法规,如《家电回收法》、《汽车 回收法》、《促进容器与包装分类回收法》、《食品回收法》等。三个层面的法律相互呼 应,形成了完整的法律体系,从而保证了废弃物的有效回收与再利用〔2〕218。
2. 通过法律条款明确废弃物回收处理的责任及责任方
关于废弃物的回收处理责任,《推进循环型社会形成基本法》规定了生产经营者必须承担回 收责任,但对费用负担未作出明确规定。因此个别法律的规定不尽相同。《家电回收法》规 定:制造商及进口商必须收集由自身制造或进口的经过消费而废弃的家电,安排适当的收集 场所,并负再生利用的责任;零售商的责任是在消费者要求下回收废旧家电,并将收集到的 废旧家电转运到制造商或指定的处理中心;消费者在废弃家电时,必须支付清运及再生利用 之费用(强调了消费者应承担的费用)。《汽车回收法》规定,汽车制造商有回收废旧汽车 、进行资源化处理的责任,而车主有对每台废旧汽车交纳150美元回收处理费的义务。而在 《促进容器与包装分类回收法》中则明确规定了废弃容器的回收费用由生产者承担〔4 〕。
3. 建立了全面、快速有效的回收处理体系
日本在废弃物的回收处理过程中建立起了有效运转的回收处理体系。日本家庭生活垃圾的回 收由各级地方政府负责,所需费用主要来自地方税收;工业废弃物的回收与再利用由生产企 业自行负责,政府则通过补助金、低息贷款、免税等手段帮助企业建立再循环系统。具体到 各大类废弃物,有不同的回收路线和回收体系。对于汽车回收,日本一般采取消费者—经销 商—生产者的企业自行回收路线。例如,丰田汽车制造公司设有专门的废旧汽车处理中心, 丰田的各销售点负责收集各地的废旧汽车,收集到的废旧汽车被集中到公司的废旧汽车处理 中心,在这里进行一系列的汽车分解处理。而对于家电的回收,日本采取的是生产者责任组织 (PRO)的回收模式,即消费者—生产者责任组织—生产者。例如,日本成立了由最大的家电生 产商索尼、三菱电机、日立、三洋、夏普、富士通、三井物产等15家公司联合组成的生产者 责任组织[CD2]GreenCycle(绿色循环)公司,该公司统一回收、统一处理各责任企业的废旧 家电,规模化 的回收和处理形成了日本低成本、高效率的家电回收处理系统。无论是政府负责、商业化运 作或企业自行回收,回收处理系统的快速畅通确保了废弃物的及时回收,降低了二次污染的 几率,提高了资源的再利用率〔5〕。
4. 重视公众资源环境意识的培育
资源环境意识是一个哲学概念,是人们对人与资源环境之间关系的认识,是人的认识在资源 环境方面的体现。因此,公众的资源环保意识对全社会保护环境、节约资源至关重要。日本 政府清醒地认识到资源环境教育对于构筑可持续发展社会和循环型社会的重要性。日本不仅 将环境教育纳入义务教育法,还将有关节能与环保知识确定为中小学的必修课程,根据1981 年日本环境协会的调查,分别有50%、46%和40%的小学、初中和高中开展了与环境教育相关 的教学活动。同时,日本通过建设环境教育馆、环保俱乐部,编制通俗环保教材,成立环保 民间组织等多种方式来提高公民资源环境意识。日本的多数生态工业园设有专门的产学研合 作基地,日本许多企业建有面向全社会开放的环境教育场馆,开展各种环境教育活动。如松 下电器自1982年开始在员工及家属中开展“市民爱地球活动”,鼓励员工及家人积极参与地 区环境活动,为减少环境负荷而改变原来的生活方式。日本也重视发挥民间环保组织、社会 中介的作用。经过多年的努力,在日本已经形成了“政府主导、企业治理、全民参与、根植 基层、覆盖全社会”的资源环保网络。目前,日本公众积极参与各类环保活动,已经成为日 本资源节约与环境保护的强大力量。
三、 中国废弃物管理现状
中国废弃物管理与发达国家存在较大的差距。目前中国的废物回收与处理完全是在经济利益 的驱动下自发进行的。废物回收以个体从业人员走街串巷回收为主,辅以生产厂家以旧换新 回收、环保部门从生活垃圾中回收等方式。许多城市废旧物资市场被大批外来人员回收队伍 占据,处于一种分散经营状态,未形成回收网络。由于缺乏完善的管理和组织体系及相关政 策的扶持、约束,废弃物回收的分类处理与再制造、再利用脱节,回收处理技术落后,多采 用人工操作,加工程度低,资源回收率低,回收成本高。多数回收利用工厂未采取无害化处 理技术,严重危害环境。而个别国家试点地区耗费巨资建立起的废弃物加工回收点,由于废 弃物回收渠道和回收体系不健全以及处理成本居高不下,普遍处于“等米下锅”、连续亏损 的尴尬局面。通过与日本展开横向比较,可以发现中国废弃物回收处理领域存在以下制约因 素。