摘要：《举报法》在我国长期未能制定是重视为有权者强化权力立法，轻视为无权者增设权利立法的鲜活例证。保护举报人的合法权益，只能通过尽快制定《举报法》的办法来解决。举报人有如实举报的权利和义务，举报人可以自由地选择举报方式。拒绝直接充当证人，署名举报人具有优先知情的权利、申请和获得保护的权利、将功补过的权利、获得补偿与报酬的权利。《举报法》是调整举报人与举报受理机关之间在举报活动中的所形成的法律关系的行为规范，其主要作用在于规范举报受理机关的行为。《举报法》的本质是依法管“官”而不是依法“治民”，《举报法》的制定和实施正是我国法治渐进过程中必须尽早上好的必修课。
关键词：举报；举报人权利；受理举报机关义务；举报法
据中央最近公布，原河北省委书记程维高因严重的违纪问题，给予其开除党籍的处分，撤销正省级职级的待遇。在这个决定中第一次提到了被打击报复的举报者――郭光允，这个小小的科级干部和程维高进行了长达８年的斗争，遭遇了开除党籍、劳动教养二年等一系列不公正待遇。类似的例证多得不胜枚举，媒体的呼吁也颇具声势，但如何保护举报人问题的解决却至今未见实质性的进展。以检察机关为例，其查处贪污贿赂案件职能的实现必须依赖于发现和获得贪污贿赂案件线索。就目前的现状而言，检察机关自行发现的贪污贿赂案件线索约占30％，从举报中获取的约占70％；所有举报人之中，大约30％的举报人保护得比较好，基本上没有受到打击报复，其余约70％的举报人都程度不等地尝到了打击报复或变相打击报复的滋味。这样两个非精确统计的“三七开”至少可以说明，举报对检察机关职能的实现起到了重要的作用，检察机关对举报人的保护却很不得力。需要特别说明的是，绝大多数检察机关对举报人的保护并非故意懈怠，而是限于自身的职权，既急在心里又使不上劲。有鉴于此，责怪举报受理机关并不能解决问题。出路在于用制度文明来保障举报人权利的实现，用赋予举报人更多权利的办法来遏制被举报人的权力，把举报人与被举报人的对抗限制到非暴力的、安全的制度保护下展开。
我国《刑事诉讼法》明文规定：“人民法院、人民检察院或者公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案；认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任的时候，不予立案，并且将不立案的原因通知控告人。”（第86条）“只要不是捏造事实，伪造证据，即使控告、举报的事实有出入，甚至是错告的，也要和诬告严格加以区别。”（第84条）显然，举报是法定的公民权利，举报人有如实举报的义务。在举报人履行了如实举报义务之后，就自然地生成了获得国家保护的权利。正如我国《宪法》所言“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。”但是，《宪法》中的许诺究竟实现了多少呢？扪心自问，国家是愧对人民的。也许有人会说，我国的机关司法机关和各级政府已经为保护举报人做出了大量的努力，举报人受到保护与遭到迫害只是“九个指头和一个指头”的问题。恕我直言，这种粉饰是没有说服力的。尽管早在1991年5月31日，最高人民检察院就发布了《关于保护公民举报权利的规定》。但从实施的效果看，情况并非理想。从表象上分析，一是该规定的阶位偏低，适用范围太窄；二是基本上属于原则性规定，缺乏可操作的措施；三是最高人民检察院只是重复或稍稍细化了宪法的规定，尽管用心良苦，但根本就没能触及国家一旦失信之时该怎么办。客观地说，《关于保护公民举报权利的规定》颁布十多年来，至多仅仅起到了宣言的作用，从政治上表明了“保护公民举报权利”的态度，远远没有、也不可能有规范举报受理机关行为的作用。必须肯定，颁布《关于保护公民举报权利的规定》是完善我国刑事诉讼制度的积极行为，意在通过建立合理的制度保护举报者。也许是该规定的起草者、讨论者、审定者都没有想到的是，受制于当时法制建设的偏低水准，在良好政治愿望下制定出来的规定却明显带有非文明的成分。例如，什么是举报、举报人究竟有哪些权利、受理举报机关到底有哪些义务在该规定中很难找到答案。联系我国历年来制定的法律法规，类似“笼统的保护”、“模糊的权利”确实并非个别性的问题，以致一些法律法规成了“好看却不管用”的文明饰物。文明饰物的出现在本质上是对非文明的否定和批判，但它并不是真正意义上的文明，只能说是在从非文明走向文明进程中留下的起步痕迹。
《关于保护公民举报权利的规定》第八条称：“确因受到打击报复而造成人身伤害及名誉、财产、经济损失的，举报人可依法要求赔偿，并向人民法院起诉，请求损害赔偿。”从表面上看此条文的规定并没有错误，但在实际上是检察机关在举报人受到打击报复时的自我解脱。据我愚见，受到打击报复的举报人“向人民法院起诉，请求损害赔偿”在我国尚无实例。一个遭受迫害的举报人想要把身居高位且又藏在暗处的报复者告上法庭，仅仅举证的难度就足以使任何无法企及。这种空洞的赋权不如说是为举报人画饼充饥。作为受理举报的检察机关却连自己此时应当做些什么也没有规定，举报人怎能不感到心灰意冷呢？如果受理举报机关感兴趣的仅仅是举报材料的质量（即有无直接揭露内幕的证据及其细节），对举报人安全的保护仅仅停留在宣言式的表态和告知可以向法院起诉的层面，这样的制度能说是文明的吗？！当然，从有胜于无的角度考察这也是一大进步，受理举报机关开始关心和重视举报人权利总比漠视举报人权利要好得多了。但是，举报人究竟是受理举报机关可以使用或者利用的工具，还是揭露犯罪的见义勇为者、社会治理的主动参与者、国家政治目的实现的援助者，的确是政治文明建设中必须解决的首要问题。如果视举报人为工具，阶段性使用甚至一次性使用都是可以的；如果将举报人定位于参与者、援助者，举报人就有与受理举报机关的政治人格平等和适度分权问题。
在理想的法治意义上，实行法治的目的是治“法”，即用“法”去制约、规范权力拥有者的行为。如果我们至今不重视通过对司法机关、行政机关权力的制约，以保障公民合法权益的实现，就会从根本上偏离法治的轨道。具体说，只要举报人署名如实举报就取得了要求受理举报机关依法作为的权利，受理举报机关不作为或者作为失当对其造成损害的，举报人有权提起行政诉讼。举报也可以匿名进行，匿名者是在法律意义上放弃了优先知情、取得特殊帮助等权利，但是，匿名举报人依然是社会治理的主动参与者，除了其弃权部分的权利之外，其他权利的享受也不能“缺斤少两”。署名举报人是与司法机关、行政机关的良好合作伙伴，受理举报机关应当给予更加高规格的权力分享。
政治文明说到底就是制度的文明、规则的文明、程序的文明，以及文明的制度、规则、程序得到所有组织、团体和个人的一致认同和一体遵循。政治文明的实现，首先依赖于对已经被人类历史证明是先进制度的借鉴、吸收和结合国情的消化、创新。政治文明的实现，必定是一个渐进的过程。渐进首先是前进，其次才是稳步地、逐步地前进。举报制度在我国的初步建立，相对于“大鸣、大放、大字报、大辩论”的野蛮政治而言是历史性的进步。但是，重视举报材料的使用，轻视对举报人的保护就是一种制度构建上的不文明。我国现行举报制度的缺陷就是政治文明建设的“工程项目任务书”。历史既给了我们完善既有制度的基础，也在迫使我们去建设更加文明的制度。当然，我们今天的努力也会带有历史局限的痕迹，明天也同样需要后人去进行新的完善。这就是政治文明建设的规律。正如周永坤教授所言“政治文明的实质就是法治政治，用法律规范政治行为，实现政治行为的法律化。”“十六大提出政治文明的战略任务，其实就是将法治推向政治领域，以法治的政治代替任意的政治，以法治的政治代替运动的政治。”1笔者曾经明确，举报人的权利就是受理举报机关的义务，《举报法》的核心内容应当是把受理举报机关的义务具体化、明晰化、制度化。制定《举报法》的意义，在于平衡举报人（公民）与举报受理机关（政党或政府）之间的利益得失。十六大报告提出了“完善诉讼程序，保障公民和法人的合法权益”的明确要求，实际上是宣告了当公民、法人既有为保卫国家政权、保护公共利益尽义务的责任，也有从国家和政府方面获得利益保护的权利。《举报法》的制定正是这个大课题之中的一个必不可少的“子课题”。