大区体制的历史治革与中国政治(一)

根据现行宪法,中华人民共和国的最高一级政区是省、自治区、直辖市及特别行政区。但在五十年代前期,曾经在省级以上正式设置过大行政区(简称大区)一级的行政建制。此前和此后,还曾经有过其他一些正式和非正式的省级以上区划与领导机构。本文拟就这一问题作简单的回顾与评论。

  一、巡阅使署与政治分会

  清朝在各省巡抚之上设有总督。中华民国建立后,未再建立省以上的正式行政建制,但出现过凌驾于省之上的权力机构。从袁世凯去世到抗战爆发,中国事实上一直处于分裂分治状态。在这里,我们只考察得到中央政府承认的省级以上权力机构,即巡阅使署和政治分会。

  巡阅使一职最早设立于1912年,至1925年废除。在袁世凯执政时期,设立了长江巡阅使和南洋巡阅使。巡阅使属陆军部或海军部管辖,由大总统特派高级军官担任,设巡阅使署。袁世凯去世后,中央政府权力逐步削弱,授予拥有一省以上地盘的实力派以巡阅使一职,成为中央对既成事实予以承认的一种象征。如张勋、倪嗣冲任长江巡阅使,陆荣廷、龙济光任两广巡阅使,张作霖任东三省巡阅使,等等。巡阅使本是军职,按规定只应统辖区内之军队,但事实上在其势力所及的范围内,行政、财政、人事无不为其管辖。

  巡阅使署以军代政、以军统政,成为事实上的最高一级地方政权,这一军阀统治的典型产物只是一种既成事实,并不具有合法性。而南京国民政府时期的地方政治分会,则是合法的最高地方权力机构。

  国民党改组后,标榜“以党建国”、“以党治国”、“党在国上”、“以党为掌握政权之中枢”。[1]具体做法是:由党的机构行使最高权力,组建政府,任免政府官员,决定重要政策,制定和解释法规。国民政府本身是由国民党中央政治委员会(中政会)1925年6月14日召开的第14次会议决议成立,该次会议同时对中政会本身作出两项决议:(一)在中国国民党中央执行委员会内设政治委员会,以指导国民革命之进行;(二)关于政治方针,由政治委员会决定,以政府名义执行。[2]1926年,中国国民党二届一中全会通过的《中央执行委员会政治委员会组织条例》规定,政治委员会认为必要时,得推任同志在某地方组织分会。据此,于同年先后建立了北京、太原、武汉、广州四个地方分会。1926年7月6日,国民党中央执行委员会临时全体会议决议,中央政治委员会每周与中央执行委员会常务委员会合开一次会议,用以代替中央政治委员会的会议,这个合开的会议称中央政治会议。上述的政治委员会分会亦改称政治会议分会,简称政治分会。政治分会是指导监督最高级地方政府的机关,它的决定由管辖地域内最高级地方政府执行。

  在北伐战争中,蒋介石的个人权力不断膨胀,新收复地区增设的一些政治分会,往往只对作为国民革命军总司令的蒋介石负责,而不对国民党中央负责。

  国共分裂后,国民党二届四中全会于1928年2月3日通过《政治委员会改组案》。该决议称:“现在经本会通盘筹划,于广州、武汉、开封、太原设立分会。关于政治指导之区域,广东、广西属广州分会,湖南、湖北属武汉分会;河南、陕西、甘肃属开封分会;山西、绥远、察哈尔属太原分会。其不属于以上四区分会者,概由中央政治会议处理之。”[3]3月7日,中央政治会议分别任命李济深、李宗仁、冯玉祥、阎锡山任广州、武汉、开封、太原政治分会主席。政治分会及其主席权力极大,有任命所辖区地方官吏及处理政、军、财、教、建各要政的全权。国民革命军打败张作霖,推翻北京政府后,又增设北平临时政治分会,以河北、热河、北平、天津为其区域,李石曾任主席,李未到任前由阎锡山代理,后由张继接任。

  由于各政治分会的主席几乎都是军人担任,不能不使人联想起北洋政府时期的巡阅使制度,因此时人称之为新军阀统治的工具。国民政府统一全国后,政治分会的存废就成为国民党内部的一大政治问题。掌握中央权力的蒋介石与冯玉祥、阎锡山、李宗仁等地方实力派在此问题上意见相左,对立严重。1928年8月,国民党二届五中全会通过的《政治分会存废案》决定,各政治分会限本年度一律裁撤。8月28日,胡汉民发表讲话称:政治分会产生于军事时代,所谓过渡办法是也。现今已入训政时代,自然无存继之必要。几个月后,张继又对北平报界发表谈话,略谓:个人意见,以为政治分会不必取消,政治分会可以协助中央统一,为有益于中央的。离京时亦曾与蒋(介石)胡(汉民)两位同志谈及,两人意见亦同。[4]这显然是地方实力派阻挠的结果。国民党中常会第189次会议于1928年12月27日决议:各政治分会展至3月15日撤销。

  编遣会议失败后,蒋介石决心以武力制服地方实力派。3月13日,中央政治会议电广州、武汉、开封、太原各分会:应遵中常会第189次会议决议,自本日起停止开会,结束裁撤,并电各省、市政府查照。3月21日,李济深被软禁于南京汤山。3月26日,国民政府明令讨伐桂系,称:“此次武汉政治分会违法僭权,任免官吏,称兵构衅,袭击湖南……实为李宗仁、李济深、白崇禧等预有共同计划之叛乱行为”,“李宗仁、李济深、白崇禧等着即免去本兼各职,听候查办。”[5]撤销政治分会终于成为连绵多年的新军阀战争的导火索。

  “九・一八”事变后,国民党内的蒋介石派与汪精卫派决定重新携手合作,而胡汉民则继续拒绝合作。1936年6月两个事变后,国民党五届二中全会于7月13日通过决议案,明令撤销西南执行部与西南政务委员会。鉴于大势已去,西南军事分会委员长陈济棠宣布下野,副委员长李宗仁及白崇禧等发表和平通电,表示:“今后一切救国工作自当在中央整个军略领导之下,相与为一致之努力”。西南半独立的格局就此结束。至于1935年12月成立的冀察政务委员会,是中国政府在日本的军事压力下,被迫成立的跨省行政机构。由二十九军军长宋哲元任委员长的这一机构,在抗日战争爆发后,便失去了存在的理由。南京国民政府在抗日战争时期与内战时期还设立过战区和东北、华北“剿总”一类的机构,这些机构虽然常常将其权力延伸至特定区域内几个省份的人事、行政和财政方面,但毕竟是临时性的军事机关,因而更类似于北洋政府时期的巡阅使署。