[内容提要]：文章运用崔之元博士提出的三层分析，结合村民自治的实践对中国决策过程进行了研究。在此基础上，作者认为，现阶段要优化中国的决策，须建立一套中央、地方政府、民众三者互动的良性机制。
本文所研究的决策是指政治系统在利用调节和压缩机构对需求加以筛选以后，依靠它所获的支持，由当局作出的决定，在美国政治学家戴维・伊斯顿的理论中称之为\输出\。介于中国共产党在中国政治中的独特地位，当代中国的政治决策既包括广义的政府决策，同时也应包括中国共产党在意见综合基础上形成的决策，在内容上通常以路线、方针、政策、决定、法律法规为表现形式。政治系统决策的输出过程在中西方有着明显区别，这固然与各自的价值取向、社会机制有极大联系，但历史传统、特殊国情也在其中起著作用。在一个传统性较强、制度化程度不高的国度里，探讨决策的制定过程，当然有着西方民主国家所无法想象的难度，但也恰是这种难度吸引着众多的学者关注这一课题。大陆学者卢迈在《中国农村改革的决策过程》（参见香港：《二十一世纪》1998年12月号）一文中概括了国外学者提出的几种分析模型后，以中国农村改革为实例，用一种新视角--\三层分析\对中国的决策制定过程进行了审视。所谓三层分析指的是明确中央、地方、民众三者利益主体的相对独立地位，在承认各自利益，尊重各独立主体理性选择的前提下对三方互动关系的分析。崔之元先生曾在《\混合宪法\与对中国政治的三层分析\》[1]中就这一分析模型进行了深入的理论探讨。随着市场化价值取向在中国社会的渗透以及国家力量的适度消退，社会力量的逐渐壮大，中央政府不断放权成为贯穿改革进程的主线。作为现实政治生活的回应，进入九十年代，\市民社会理论\与\中央-地方权责界定\成为社会科学理论界讨论热烈的学术领域，备受关注。但是，无论公域与私域，还是中央与地方，在向现代化转型的大背景下，都不可能是此消彼长的简单更替，两对关系通常纠缠在一起，因此为克服孤立视角的局限性，寻找新的理论范式成为观察、解释与创设政治制度的需要，正是从这一角度，\三层分析\在保留上述\两分法\独特视野的基础上，特别强调上（中央）、中（地方政府为代表）、下（民众）三者的互动。决策制定过程集中反映着一国政治的总体特征，把三层分析应用到决策制定的研究上来使之具备超越以往模型的更强的说服力，《中国农村改革的决策过程》作了较早的探索。为给予三层分析模型以更多的实例支持，笔者选择村民自治作为决策个案予以研究。村民自治从目前来讲固然已进入制度运作的阶段，但考察其历史，从中国农民的自发创造到中央的肯定，从立法加以保障到各地或顺利或艰难的推行，涉及村民自治的决策几乎在该项制度的各个阶段上都发生着中央、地方政府、民众的互动。邓小平所言\农村改革中的好多东西，都是基层创造出来，我们把它拿来加工提高作为全国的指导\[2]及江泽民所说\包产到户、乡镇企业和村民自治，都是在党的领导下我国亿万农民的伟大创造\[3]正是对于制度创新与决策过程自下而上与自上而下交相作用机制的符合实情的官方表述。
一基层创造：发展之原动力
追溯村民自治并不太长的发展历史，我们可以发现，从制度的雏形到逐步完善，几乎每一个环节都包含着普通农民与基层干部的创造。从目前可查的资料来看，村民自治的发祥地位于广西壮族自治区河池地区的罗城、宜山一带，具体而言是宜山县三岔公社。大概在80年底、81年初当地成立了农民自我管理的组织形式--村民委员会。稍后，四川、河南、山东等省的一些农村地区也陆续出现了村民委员会式的组织。当时各地的村委会名称并不统一，有的称\村管会\，有的称\议事会\，也有的称\治安领导小组\[4]，可见村民自治在起点上并没有承担开创基层民主建设先河的功能，干部和农民所关心的也根本不是民主的问题。随着家庭联产承包责任制等一系列农村经济体制改革的普遍推行，农民的自主性空前提高，农村社区经济、社会的独立地位日益彰显，以\政社合一\为特征的人民公社因失去赖以生存的基础而逐步空壳化并最终于1983年被废止，但是人民公社退出历史舞台的同时，国家并没有及时供给新的治理方式，因而在一些地方很长时间内基层组织体系处于瘫痪、半瘫痪状态，农村社区公共权力和基层组织出现某种程度的\真空\，导致宗族、迷信、恶势力纷纷抬头，地方治安混乱，集体利益缺乏保障，公共设施破败落后，民间纠纷此起彼伏。正是在这种严峻的形势下，村民委员会应运而生，以取代瓦解中的生产队，弥补公社解体后造成的治理真空并为农村社区提供必要的公共物品。如何伴随经济体制改革建立一套新的基层组织体系是一个全局性的问题，因而村民委员会的出现立即受到中央决策层的重视。
在中央的支持下，不少地方在进行政社分开、建立乡政府的试点中，开展了在乡以下建立村民委员会的试点。[5]\包产到户\也好，村民委员会也好，基层的创造往往出于最现实的迫切考虑，常常显得较为朴素，目标与功能相对单一，缺乏大面积推广的条件，这就要求中央、地方的政府及知识精英在尊重农民需要的基础上从初始创造中提炼出合理成份进行加工提升，并投入试点，在小范围的实践中纠偏、完善之后加以推广。这一轨迹在\海选\的创造过程中同样可以清晰显现。作为农民自发创造的一种选举方式，海选的意义也许已经远远超过选举本身，然而声名远播的海选最初竟起源自一位村支书的\尴尬\：1991年底吉林省梨树县双河乡平安村村委会开始换届选举。依照中国官场的惯例，换届选举通常只是一种走过场的仪式，而这次换届选举恰恰遇到了新\情况\。当时人们对原村长有些意见，认为他在处理村务方面不够公正，有偏私行为，而且村长的年龄已近50，也大了一点。原村委会的主要成员在办公室聊天时得知，村党支书对村长的态度是不保了。当时的村副主任和大队会计对此心领神会。他们都跃跃欲试，想竞争村主任的位置。在这种情况下，支书说他也不好办。一方面老村主任有人有意见（不适宜再任），另一方面新的竞争者又不止一人（不宜偏袒）。无奈之下，想出了一个\绝招\，给村民每人发一张纸，让村民来选择。谁得到的票数多，谁就当村长。[6]恰恰是这一无奈之举，催生了基层政治过程中新的游戏规则，它在以一种充满农民智慧的方式最大限度地平衡各方利益的同时，让农民彻底、平等地享有了理应所享有的\委托人\的权力。接下来的问题就是\上面\的态度了，所幸的是，在这一\明显僭越官方正式颁布的选举规范\的新事物面前，乡里的领导并没有阻拦，县委、县政府还及时加以肯定和合法化。在以后的几年中，县里的有关领导和实际从事指导工作的同志认真总结经验，并从选举方法环节、手续、农民负担（影响村民的参与和投票率）等方面考虑，对选举方式进行改革，删繁就简，优化程序，提高了整个选举过程的民主化程度。[7]从平安到梨树，从吉林到东三省，从北方到全国，海选在迅速推广的同时又因地制宜地创造了许多不同的操作程序。这一进程提示我们，在中国的决策过程中，创造与再创造是永恒的主题。村民委员会如此，海选如此，\两票制\如此，\竞选组阁\如此，\村民代表议事制\如此，\村务公开\亦如此。笔者限于篇幅，不能对诸多创造过程一一细述。中国农村的情况复杂（组织松散、认识差异较大、人际关系复杂）、发展又不平衡，因而不可能将法律赋予村民的自治权利，毫无遗漏地用具有操作性的刚性法规确定下来，形成一种被赋予法定权力的制约力。这就是至今只有\村民委员会组织法\，而无\村民自治法\的根本原因。这一认识为基层的创造提供了充足的依据。可以预测今后相当长的时期，在现有村民自治制度框架内，大量新生事物仍将层出不穷，唯有此种局面方可不断完善目前尚存在漏洞的制度框架。
二中央：提升、规制与推动
在我国，基层的创造如果没有国家力量的认可和推动，就只能局限在小范围，难以取得广泛的社会效应，创造固然有不可遏抑的自发力量，但它一旦进入政治决策过程，就必须接受决策机制的筛选与加工，这一工作主要由各级政府来完成。在这里，政府的作用构成了第一推动力。[8]
\维护中央权威\、\全党服从中央\、\下级服从上级\是指导中国政治运行的基本原则，无论在政党系统，还是政府系统，这些原则都有严密的制度保障。改革开放以来，它们虽然出现某种程度的松动，却远远没有达到改变政治运行格局的地步。因而从现实出发，我们应给予中央以首要的关注。在近二十年的发展中，村民自治起起落落，无不与中央的意图有关。透过以下所列举的文件法规，我们可以看到，中央的决策，往往是对基层创造与地方态度的回应：
（1）1982年8月28日，中共中央转发《全国政法工作会议纪要》，对广西等地出现的村民委员会加以肯定，并正式提出在农村要有计划地进行建立村民（或乡民）委员会的试点工作，发动群众制定乡规民约。（2）1982年12月，五届人大第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》第111条规定，农村按居民居住地区设立的村民委员会是基层群众性自治组织，村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举，村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。宪法的规定透露出国家制度正在寻求村治体系的新安排。（3）1983年1月2日，中共中央发出《当前农村经济政策的若干问题》（1号文件），在有关人民公社体制改革部分指出：\在政社尚未分设之前，社队要认真担负起应负的行政功能，保证政权工作的正常进行。政社分开后，基层政权组织，依宪法建立。\文件明确区分了基层组织的前后性质，并指明其发展方向。（4）1983年10月12日中共中央、国务院下发《关于实行政社分开、建立乡政府的通知》（35号文件），提到在乡即原来的公社以下建立村民委员会，并重申村民委员会是基层群众性自治组织。（5）1986年9月，中共中央、国务院发出《关于加强农村基层政权建设工作的通知》，对搞好村民委员会建设作了较为详细的规定，强调要进一步发挥群众自治组织的自我教育、自我管理、自我服务的作用。同时责成国家民政部门负责村委会建设的日常工作。《通知》表明，在基本完成政社分开和建立乡政府工作后，国家开始将注意力投向乡以下的村级组织和体制，由此加速推动了村民自治的兴起。[9]（6）1987年11月，全国六届人大常委会第二十三次会议通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，在第3条中明确乡政府与村委会的关系是指导与协助而不是领导与被领导的关系，确立了村民自治的原则。《村组法》的颁布是中国农村村民自治兴起的明确标志。[10]（7）1988年2月26日国家民政部发出《关于贯彻执行〈中华人民共和国村民委员会组织法（试行）〉的通知》，对深入学习和宣传《村组法》，搞好贯彻实施《村组法》试点，加强村委会建设和对村委会工作的指导等问题作出了具体的部署和安排。（8）1990年9月国家民政部发出《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》，正式肯定河北、山东、山西、四川等地创造的村民代表会议制度，把建立村民代表会议制度列为村民自治示范活动的核心内容之一。同时对村民自治示范活动的意义、基本内容、示范单位的标准和示范活动的领导等问题作了明确规定。（9）1993年，中共中央7号文件决定：\为减少管理层次，乡镇不再设置派出机构村公所。\此举为贯彻村民自治的民主自治原则铺平道路。（10）1994年2月，民政部发布《全国农村村民自治示范活动指导纲要（试行）》，第一次明确提出建立民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等四项民主制度，使村民自治示范活动走向规范化和制度化。（11）1995年民政部下发《关于进一步加强村民委员会建设工作的通知》。（12）1997年8月5日民政部发布《关于进一步建立健全村务公开制度，深化农村村民自治工作的通知》。（88年至97年民政部共发布九个行政指导性文件）（13）1998年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发出《关于在农村实行村务公开和民主管理制度的通知》，对完善民主决策、民主管理、民主监督提出了更为具体的要求。（14）1998年10月14日，中国共产党第十五届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，指出\扩大农村基层民主，实行村民自治，是党领导亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创造。\（15）1998年11月4日，九届人大常委会第五次会议正式通过《中华人民共和国村民委员会组织法》。修改后的《村组法》与\试行法\相比，总结吸收了十年来各地村民自治的实践经验，修订、补充了村委会直接选举程序、村民代表会议事制度、实行村务公开等条款，健全了农村民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等规定和程序，明确了中国共产党农村基层委员会对村民委员会的领导地位。[11]
从村民自治发展的轨迹来看，中央的决策并没有仅限于最初维护农村社会治安，解决基层组织瘫痪的考虑--尽管这样的考虑在当时是极端重要的，村民自治很早就和基层民主联系在一起，正因为与民主的关系，它在后来中国政治发展中走走停停也就不难理解了。基层朴素的创造，在中央的决策机制那里，被反复地赋予意义--往往是多重意义，在许多情况下，意义赋予甚至会掩盖事物的原有意图。经过提升的意义要以规制为载体，建规立制一方面可以具体阐释被赋予的决策意义，另一方面也为决策推行提供文本依据。中国的规制过程中充斥繁冗的党政文件、行政法规，其目的是要在决策信息渠道尚不健全的情况下，增加上下层级信息的接触机会，在自上而下的法令与自下而上的总结汇报的碰撞中不断修正与完善决策的方方面面。中国由于缺乏独立的利益表达主体，决策是政府主导型的--政府（党的作用在其中很关键）在意见综合的基础上，主导意义赋予，因而决策成形后，政府承担着推行的任务，即让社会成员理解或了解被赋予的决策意义从而在社会生活中贯彻实施之。
中国的决策推行有自成系统的方式和步骤，一般要经过传达（布置或宣传）、试点、计划（或规划）、组织（搭班子）、指挥、协调、控制、总结[12]等过程。中央对村民自治决策的意义赋予是有着精心考量的，而且随着时间的推移和形势的变动进行过微妙调整。如上所述，村民委员会在起点上是基层为解决社区管理的实际需要而创设的，在人民公社解体，新的组织形式尚未取而代之的过渡时期，它通常执行的是行政职能，村委会与原来的生产大队只不过是名称的改换，实质并无差别。这个时期，中央和地方的认识基本上是统一的，地方着眼于基层的政权治理，中央力图在高涨的农村改革中保持稳定。然而统一并没有维持多久，中央对村民自治的认识步伐显然迈得比地方更大。从80年底到82年12月，村委会刚刚浮出水面两年时间，《宪法》便明确把村委会定性为\基层群众性自治组织\。
但是，这一定性迟迟得不到地方的认同，基层政权旧有模式我行我素，《宪法》的规定没有实践的回应。如何看待基层治理模式，这时出现了两种截然不同的思路。一些省及省级以下地方政府的思路是组建村公所，将行政系统延伸至最基层，全国人大常委会及民政部的思路是加强村民自治，将乡镇对村的法定关系由领导改为指导。即一条思路强调行政发展，完善政府组织，一条思路寄希望于群众自治，村民自我管理、自我教育、自我服务。[13]拥有重大影响力的某个人或某些人在决策的制定中常常发挥极其重要的作用。村民自治能进入决策核心层，纳入法制轨道，与曾任全国人大常委会委员长、中央政法委书记的彭真的积极支持与推动有莫大关系。彭真和邓小平在文革中都遭受过严重冲击，文革后的反思使他们共同致力于革除政治体制的积弊。但在农村问题上，与邓小平看重经济改革，给农民以更大自由不同，彭真倾向于夯实社会主义民主的群众基础。他说：\十亿人民如何行使民主权利，当家作主？一个方面是通过各级人大来行使国家权力，另一个方面是在基层实行群众自治，群众自己的事情由群众自己依法去办，这是国家政治体制的一项重大改革。\[14]认识上的高度重视可以在言行上表现出来，《村组法（试行）》从草拟到通过的三年多时间里，前后修改三十几次（稿），经过三次人大常委会会议和一次全国人民代表大会全体会议审议，在代表的反对，地方的抵制声中，彭真先后发表七次讲话说服动员，[15]成为建国后立法史上少有的典例。由于村民自治承担了民主的符号意义，八九风波后只能权且搁置。即使在处于低潮的90年代初，彭真还与时任民政部部长的崔乃夫多次谈及村民自治。他说，村民自治，我说的话，我可没有管啊，你可以打个头嘛。当崔谈到实行村民自治有思想阻力时，彭真站起来问：\你的态度怎样？\答：\我非常坚决。\彭真高兴地说：\你坚决，我就放心了。\[16]村民自治在九十年代中期再度兴起，其背景自然与八十年代不同。一方面，迫切与西方国家重续良好关系的中国政府在国际社会中时时遭受以\民主\、\人权\为旗号的诸多打压；另一方面随着国内经济的新一轮攀升，八十年代高涨的政治体制改革的呼声重又响亮。外要顾及政治形象，内要深化改革，面对国内国外严峻的形势，决策层急于寻找变革的\突破口\。
村民自治重回决策层的视域，自有其内在原因。其一，村民自治已有十几年的实践经验，中央多少掌握了一定的规律，现在赋予它\政治体制之突破\的意义既可体现中央决策的延续性，又可大大降低\突破\的风险。其二，改革开放虽然给农村带来巨大的面貌改观，但从总体上看，农民居住的分散性、生产方式的封闭性、社会交往与联系的局限性、思想观念的保守性依然没有得到根本转变，他们并没有形成一个紧密的利益集团，所能表现的群体力量仍很薄弱。[17]以农民为对象，以村为场域，实行民主，国家容易对局面实施控制，即使出现问题，也不致波及大范围的稳定。简言之，在国民整体素质不高，民主传统缺席，尚未养成民主之生活习惯的前提下，国家在考虑民主时尚需牢握闸门的开关。其三，以\放权让利\为特征的向地方倾斜的政策在带来活力的同时也引发\诸候经济\、地方保护主义等后果，在\职责\、\事权\尚没有划分清楚之时，中央与地方之间的\讨价还价\恐怕还会持续下去。中央为控制和监督地方政府，往往以下达计划指标的方式来确保社会总体目标的达成，但是计划指标只能保证显性目标（最典型的就是国民生产总值）的实现，在更为重要，且内容远为丰富的隐性目标（如政府的公平、公正、公开，社会的价值、环境保护等等）上，中央对地方的离心趋向常常显得无能为力。近年来乡村社会官民恶性事件层出不穷，触目惊心，足以为证。[18]一个社会的发展是整体的、全方位的和可持续的，中央政府要克服对于全局而言不利的地方离心趋向，必须寻找新的理路。从这一角度审视中央重提村民自治，其意图也就一目了然：中央试图借助基层民主的制度建构，让农民焕发出力量，以这种植根于民众的制度化力量来遏止乡村组织中的不良势力与不良行为，以形成中央与民众夹击\地方\的态势（诸如\皇帝联合平民反贪官\的历史事件，中国自古有之）。[19]
多种意图的交汇，使得村民自治较顺利地通过决策管道和立法程序，带着\草根民主\（Grassroots-level democracy）的符号象征，遂成为中外关注的热门话题。
三、地方政府：压力下的自主
处于计划指标压力下的地方政府，一方面要服从和依赖中央，另一方面在市场经济这一竞争性的机制下，必然会从本地实际、自身愿望和地方利益出发，争取相对宽松的自主空间。如果我们承认地方政府是理性的，那么对于中央的决策就不应该含有任何先验的价值评判，因为中央并不一定比地方高明。这样的事实屡见不鲜，即宏观有效的决策在中观或微观丧失其有效性。更何况中央的决策并不能保证都经得起理性与道德的评判。因此三层分析的内涵还应包含重要的一环：基层和地方对\上层\过度集权的制约。村民自治至今争论不休的原因在于地方很大程度上并不认同中央决策的意图，地方上的典型话语是\民主是有条件的\，\民主不宜过快过早。\地方政府通常是从实际管理与统治的需要，确定自己的思路。有意思的是，最早建立村民委员会的广西壮族自治区也是最早组建村公所的地区，所谓村公所，即乡镇人民政府的派出机构，在乡镇人民政府的授权和委托下行使乡镇政府所赋予的行政、管理、服务等职能，负责领导所属范围内各村委会的工作，协调各村委会之间的关系。柳州地区融水苗族自治县早在1985年11月，便在融水乡、融水镇、永乐乡、和睦镇进行农村基层政权体制的试点，在285个自然村组建村委会的同时，将设在原生产大队的33个村委会改建为村公所。截止1989年9月，全国除广西外，还有云南、广东、海南、江西、河北、黑龙江、北京、湖北等9个省、市、自治区全面推行村公所（管理区办事处）体制或在部分地区进行建立村公所的试点。广西壮族自治区民政厅先后三次写报告给区委、区政府，提出在全区撤消村公所改设村委会，1995年才获批准。海南在90年代中期迫于形势压力取消了村公所，而云南和广东直至1998年仍无改变村公所（管理区办事处）体制的意思。值得思考的是，在广西改变其原有做法之后，中共湖北省委组织部和湖北省农村社会经济调查队却于1997年联名发表了一份题为《村级组织建设研究》的报告，报告中主张实行广西的原有做法，即行政村设村公所之类的政府派出机构，实行行政管理，现有的村委会下沉到自然村或村民小组，在村民小组或自然村中实行自治。[20]地方的意见当然会反聩给中央。在六届人大五次会议讨论《村组法》时，福建代表认为现在实行条件不成熟，山东代表主张暂缓通过，贵州代表建议把村民委员会的性质定为政府的一级基层政权组织，如果定为群众性自治组织，乡镇政府的管理工作会很困难。[21]认识的分歧为现实作了清晰的注释。据估算，截止1996年底，全国还有十几万个村委会设在自然村和几个自然村联合而成的原生产队，隶属于村公所和管理区办事处管辖，不被承认为村级组织和\基本单位\[22]1988年至1995年，全国省、市、自治区人大常委会制定实施《村组法》办法的步伐有快有慢（见下表），个中原因自然较为复杂。
1988年：福建、浙江；1989年：甘肃、贵州、湖北、湖南；
1990年：河北、黑龙江、辽宁、青海、陕西；
1991年：天津、山西、四川、吉林、新疆；
1992年：河南、宁夏、山东、内蒙古、安徽；
1993年：西藏；
1994年：江苏、江西；