[摘要]立法责任制度是保证各位阶立法质量的预防性机制，也是为公民提供救济的一种制度性保障。本文论述了立法责任的性质、法理基础、成立要件以及我国宪政制度建设中引入立法责任制度的必要性等问题。
[关键词]立法责任、宪政、国家赔偿
一、问题的提出
最近几年来，因下位法律规范违反上位法律规范的规定侵犯公民权利的案件屡屡见诸于报端，如2000年陕西手机用户针对陕西省政府规章违反《公益事业捐赠法》关于自愿、无偿的规定强行向手机用户征收“帮困基金”的诉讼案[1]，2003年江苏省南京市美亭化工厂厂长杨春庭状告南京市江宁区政府不按《南京市城市房屋拆迁管理办法》和国务院制定的《城市房屋拆迁管理条例》的规定及时修改江宁区政府1996年制定的《房屋拆迁管理办法》的立法不作为案[2]，2003年轰动全国的因国务院制定的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》违反《立法法》等的规定设定限制公民人身自由的内容而发生的孙志刚案,2005年3月由包头空难引发的遇难者家属因赔偿额过低而状告民航总局行政立法不作为案[3]，等等，这些都是较为典型的案件。
针对上述案件中所暴露出来的因下位法律规范与上位法律规范规定的不一致而致使整个国家的法制不统一、以立法形式侵害公民权利问题引起了法学界的广泛关注。学者们提出了各种思路以解决下位法律规范的合法性以及保障公民权利问题。从目前来看，代表性的思路有三种：第一种思路是在人民代表大会内部设立专门负责法律规范审查的委员会，理由是现行的全国和地方人大内部已经设立了若干专门委员会，因而这种办法对现行制度的冲击不是很大。宪法委员会的职权之一是审查法律、行政法规、地方性法规和规章的合宪性、合法性。第二种思路是扩大行政诉讼的受案范围，把行政立法纳入行政诉讼的受案范围之中，通过这种途径赋予法院行使对行政立法的审查权。第三种思路是完善《立法法》第90条规定的立法审查机制[4]。主要内容：一是扩大可以提起立法审查要求的主体范围，即除国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会外，所有地方法院和专门法院都应有权提起审查要求；二是扩大立法审查对象，除行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例外，应当将法律和规章纳入审查请求的对象范围；三是完善全国人大常委会对立法审查的程序。
上述三种思路对提高我国各层次立法的质量、保证国家法制统一、保障公民的权利实现都极具有指导意义，但综观上述三种思路所设计的制度，笔者发现存在着一个共同的问题就是三种思路的关注点都在违法规范的事后矫正上，即在相关法律规范性文件违法或者违宪进而影响到公民权利的实现后，通过违法审查或者违宪审查机制来纠正业已发生的立法侵权行为，但并没有为业已受到侵害的权利进行救济。虽然这种事后对违法规范的矫正制度如果在当今正致力于建设法治国家的中国能够建立已经是宪政建设的重大进步，但“无救济就无权利”，笔者以为如果在对违法规范矫正的基础上能够对受立法侵害的权利进行救济，则无疑更符合宪政国家的理念。而立法责任制度就是基于立法侵权而为公民提供救济的一种制度性保障，同时也是一种能够最大限度保障各位阶立法质量的预防性机制，这项制度的建立在像中国这样一个单一制、又正处于转型时期的立法大国是十分必要的。之所以提出这个问题是因为长期以来，无论是全国人大及其常委会制定法律、地方人大及其常委会制定地方性法规，还是国务院制定行政法规、国务院各部委和有规章制定权的地方政府制定规章从来都不承担立法责任，从而“使中国的立法工作成为随便怎么做、做好做坏都无所谓的一项不存在责任、不需要负责的‘最幸福’的工作。”[5]近年来，我国规章之间“打架”现象严重，法规和法律相冲突的事件屡见不鲜，而导致立法冲突现象严重的一个关键原因是立法者不分情况豁免了全部法律责任。基于此，本文认为我国在建设法治国家的宪政制度中必须首先在行使着为社会确立行为规范职能的立法机关引入立法责任制度。
二、立法责任性质之定位
界定立法责任的性质首先必须界定立法机关行使立法权的行为的性质，即立法机关基于立法职能而实施的行为（以下简称立法行为）究竟是政治行为还是法律行为？对这个问题，人们历来有不同的认识。传统的观点常常将政治行为限定在对国家主权的运用。国家主权包括对内主权和对外主权。在对内国家主权中，无论在布丹的“君主主权论”还是在卢梭的“人民主权论”中，在很大程度上都把主权视为制定和修改法律的权力，即立法权；因而立法行为很自然地就被界定为主权行为，即政治行为。然而在现代法治政府和责任政府的理念下，人们对这种看法发生了变化。有的学者提出：“国家机关的任何行为都具有法律性和政治性。因为任何行为都是基于法律的授权、按照法律规定的程序进行，同时又都是出于一定的政治考虑和政治动机。但任何一个行为的法律性和政治性的强度是不同的，当一个行为其法律性强于政治性，通常将该行为称之为‘法律行为’，当一个行为的政治性强于法律性时，通常将该行为称之为‘政治行为’”。换言之，立法行为既是政治行为又是法律行为。[6]问题的关键是如何确立判断立法行为究竟是政治行为还是法律行为的标准。根据美国联邦最高法院在贝克诉卡尔（Baker v. Carr）案中所确立的宪法判例原则，判断标准主要是立法行为是否涉及宪法中的“保证条款”。
“贝克诉卡尔”案是20世纪60年代贝克等田纳西州公民对该州1901年的一项大选议席分配立法所提起的违宪审查诉讼。其中，贝克（Charles W. Baker）和其他原告都是该州有选举权的公民，卡尔（Joe C. Carr）是该州经法定程序选举产生的州政务卿，他与该州的司法总长、州选举协调官，以及州选举委员会等分别承担一部分选举工作。在该案当中，原告认为田纳西州1901年的立法对该州95个郡县的大选议席的分配是专断而任意的，致使原告“选举权受到贬抑”，从而不能实现宪法第十四条修正案所规定的法律平等保护。他们由此向被告所在地纳什维尔联邦地区法院起诉，要求法院判决1901年立法违宪，并请求法院发布禁令，要求该州的有关官员不再根据该法组织选举。
初审的联邦地区法院驳回了原告的诉讼请求，其理由是根据宪法第三条以及其它有关管辖权的立法，本案的事实和原告所受到的侵犯不属于联邦地区法院的权限范围；其次，尽管本案事实清楚、原告的权利确实受到州立法行为的侵害，但是法院依然不能作出裁决，因为该案“是以立法而进行的政治权力分配”，不属于司法裁量的范围。也就是说该案属于“政治问题”，不具备“可诉性”，因此法院不能为本案提供适当的司法救济。原告不服，最后上诉到最高法院。
最高法院支持了原告的诉讼请求。在判决当中，布伦南大法官首先肯定了联邦地区法院对于案件的管辖权。接着在回答本案是否具有可诉性这一问题时，他指出只有“政治问题”的案件才不具有可诉性，而所谓不具有可诉性的政治问题案件，应当主要限于联邦宪法第四条第四款所规定的“保证条款”，即“合众国保证本联邦各州实行共和政体”。保证条款之所以不具有可诉性，是因为裁决将涉及法院与其它平行的联邦政府职能部门的关系。布伦南大法官指出，要求保护政治权利的案件并不等同于“政治问题”案件。本案与保证条款无关，因此不属于保证条款所指向的“政治问题”。[7]换言之，州议会实施的此项立法行为属于法律行为而不属于政治行为，因而法院可以基于职权对州议会的立法进行审查。
在本案中，美国联邦最高法院实际上确立了判断立法行为是政治行为还是法律行为的基准，即立法行为是否涉及“保证条款”。如果涉及“保证条款”，那么（1）该问题不仅仅是政策选择问题，对该问题的处理权限宪法已明确授权政治部门，对该问题作出判断所必须的证据、情报在收集上属于不可能且不存在作为处理该问题判断基准的法律原则；（2）法院单独对这个问题作出判断可能会构成对同等地位的政治部门不够尊重，且有带来社会混乱或者无政府状态的危险，因而有回避的必要。[8]因此立法机关基于“保证条款”实施的行为虽然也是依照一定的权限和程序运作的，但政治性强于法律性，因而为政治行为，而非为法律行为。