内容摘要：
在现代法治社会中公共利益与个人利益之间始终存在着一定的张力，如何在两者的冲突中寻求合理的平衡，实现国家、社会与个人共同利益是宪法学研究的重要课题。公共利益价值的合理认定首先应回归到宪法文本，从文本的角度提供解释公共利益的价值基础、基本原则与具体规则，使公共利益的实现获得宪法基础，避免对公共利益理解上的随意性与主观性。
关键词：宪法公共利益宪法文本宪法价值
一．宪法文本中公共利益的表述
在各国的宪法文本和学术研究中，对公共利益的表述是不尽相同的。如经常出现的表述有“公共利益”、“公共福祉”、“公共福利”、“公共安全”、“社会公共利益”、“公共政策”、“国家利益”等。如韩国宪法第37条规定：“国民的一切自由和权利，只有在需要保障国家安全、维持秩序及维护公共福利的情况下，由法律进行限制。即使在法律进行限制的情况下，仍不得损害自由和权利的本质内容”。尼泊尔宪法第17条规定，为了公共的利益，可以制定法律对本章规定的基本权利的行使加以限制或控制。日本国宪法第29条规定：“财产权不得侵犯，财产权内容应符合公共福利”。泰国宪法第34条规定，人人享有言论、著作、出版和宣传的自由，只有根据维护安全的需要，保护他人的自由权利、荣誉和声誉，或为维护社会秩序或人民的优良道德，或为了防止人民在精神或健康方面的堕落而制定的专门法律规定，才能限制上述自由。印度宪法第31条在规定财产权的宪法界限时使用了“公共利益”概念，规定：“国家出于公共利益或为使财产得到适善管理，在一定期限内接管财产的管理权”。德国宪法第14条同时使用了“社会福利”和“公共利益”概念，第14条第2款规定：财产应负义务，财产的使用也应为社会福利服务。第3款规定：----这种赔偿取决于建立公共利益和有关人的利益之间的公正平衡。2004年颁布的阿富汗宪法第40条规定：个人财产之获得不得损害公共利益-----。
在我国的宪法文本中公共利益是比较固定的词汇。1954年宪法文本中三个条文直接涉及公共利益问题。第10条第3款规定：国家禁止资本家的危害公共利益，扰乱社会经济秩序，破坏国家经济计划的一切非法行动。第13条规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。第14条规定：国家禁止任何人利用私有财产破坏公共利益。在1954年宪法中还出现了“公共秩序”、社会公德等词汇。1975年宪法第8条规定：社会主义的公共财产不可侵犯。国家保证社会主义经济的巩固和发展，禁止任何人利用任何手段，破坏社会主义经济和公共利益。1978年宪法第8条采用了“公共财产”和公共利益的概念，规定“社会主义的公共财产不可侵犯”，并在8条第2款中规定：国家禁止任何人利用任何手段，扰乱社会经济秩序，破坏国家经济计划，侵吞、挥霍国家和集体的财产，危害公共利益。1982年宪法以不同条文表述了公共利益。第10条规定，“国家为了公共利益，可依照法律规定，对土地实行征用”，宪法修正案第22条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。同时在宪法第28条中使用“社会秩序”、第40条中使用“国家安全”、第51条使用“国家的、社会的、集体的利益”（国家利益、社会利益和集体利益）、第54条使用“祖国的安全、荣誉和利益的行为”，宪法修正案第20条中采用“公共利益”的表述方法。
从上述列举的一些国家宪法文本对公共利益的表述中，可以发现以下特点：一是公共利益表述方式的多样性，其词汇反映了本国宪法的历史传统与现实制度的需要；二是同一种宪法文本中同时使用不同的概念表述公共利益的内涵，文本的形式意义与实质意义之间存在一定的矛盾；三是各国通常在规定基本权利限制界限时作为一项原则来使用公共利益概念；四是宪法文本中出现的公共利益是不确定的概念表述，它既表述一种价值形态，同时也描述一种事实状态，经常成为社会矛盾的焦点[2]。由于宪法文本中的公共利益概念存在不确定性，容易在国家、社会与个人之间形成利益冲突与矛盾，特别是限制公民基本权利时，其标准缺乏统一性、明确性与具体性，容易侵犯社会个体的合法利益。因此，在比较宪法文本的公共利益表述方式后，我们有必要对其宪法内涵、判断标准与程序等问题进行探讨。
二．宪法文本中公共利益内涵的分析
如何理解和解释宪法文本中的公共利益是宪法理论与实践中遇到的重要问题，它既是解释学的命题，同时也是宪法实践中的课题。分析宪法文本中公共利益的方法或途径主要有：通过宪法解释阐明文本中公共利益的含义；通过学术界对公共利益的研究，确定公共利益的学术内涵；通过宪法法院或普通法院的判决寻找对公共利益进行判断的方法或内涵；通过普通法律规定的有关公共利益的内容，对宪法规定的公共利益进行价值分析等。
公共利益是社会生活中使用频率最高的概念之一，内容十分丰富。根据《牛津高级英汉双解词典》的解释，公共利益是指“公众的、与公众有关的或为公众的、公用的利益。在英美法系和大陆法系国家中对公共利益的理解也有所不同。在英美法系中，公共利益也称之为公共政策（publicpolicy），主要指“被立法机关或法院视为与整个国家和社会根本有关的原则和标准，该原则要求将一般公共利益（generalpublicinterest）与社会福祉（goodofcommunity）纳入考虑的范围，从而可以使法院有理由拒绝承认当事人某些交易或其他行为的法律效力。[3]作为一种表述方法，英美法系国家还有”公共利益法律“的概念，它指”对民法权、济贫法、环保法、医疗保障法等涉及社会公众利益的法律的总称。按照这种解释，依公共政策原则可以对当事人的契约自由或私人交易进行限制，并对实施任何可能给一般公共利益造成损害的行为设定必要的界限。在大陆法系国家，与“公共政策”相关的概念是公共秩序,也称公序良俗。但公共政策与公共利益是否是相同的概念，学者们的观点是不同的。其实，两者之间也存在如何价值转换的问题，如政策与利益之间并非处于内涵上的对应性，政策有具体的表达方式，而利益的表达是不确定的，它所追求的仍然是一个公众共同的需求。
日本学者在解释日本宪法第13条时提出了不同的解释方法与理论，如有的学者认为，第13条的规定提供了权利制约的根据；也有学者认为，它是一种训示性的规定，即只要是不违反公共福利，基本人权受到最大限度的尊重。根据日本学术界的基本观点，公共利益(或公共福利)应是个人利益之集合，它是调整人权相互间冲突的实质性公平原理。公共福利又分自由国家的公共福利与社会国家的公共福利，前者指从尊重个人平等的立场，公平地分配和保障人权的原理，而后者是指以限制经济活动和财产权为内容的权利分配原理。[4]韩国宪法法院在宪法裁判中，根据不同的宪法案件，对公共利益（公共福利）进行了宪法解释，比较合理地解决了人们在利益关系中发生的各种纠纷。如在道路交通法和刑法中规定的死刑合宪性问题的判断中，宪法法院认为，维护社会秩序是指为了共同体的和平，在个人或集团之间建立和谐生活的规则[5]。在1996年的宪法法院判决中，对公共福利概念进行了严格的解释，认为：公共福利比国家安全和维护秩序具有更抽象和开放的功能。公共福利在经济秩序中得到了具体化。均衡的国民经济的发展、合理的所得分配原则、市场的调整与滥用经济力的防止、实现经济民主化、防止地区之间的差别、消费者保护等宪法的经济课题是“公益”概念的具体化。公益并不仅表现在宪法文本上，它具有广泛的价值体系，为了国民的社会保障，依公共福利的需要限制财产权行使存在着正当性。从宪法法院判决中可以看出，公共福利是实现宪法经济正义的重要条件与表现，是一种开放性的概念体系。
在我国，有关公共利益的讨论主要围绕概念表述与具体构成而展开，已取得了一定的研究成果。我国的宪法文本中，同时出现了相互联系的概念，如公共利益、国家利益、祖国利益、社会利益与集体利益等。由于迄今为止没有启动宪法解释制度，对公共利益的确切含义公众还没有取得普遍的共识。对文本中的公共利益的理解也是不同的，如有学者认为“在我国，一般社会公共利益主要包括两大类，即公共秩序和公共道德两个方面。[6]在《民法通则》和《合同法》中出现的“社会公共利益”的概念，在其内涵上与公共利益有一定的价值联系，但表述方式是不同的，如社会公共利益更侧重于秩序的价值，而公共利益更侧重于个体与公共生活之间的联系。为了说明公共利益与政治生活之间存在的价值联系，有学者将公共利益分为四个层面：一是最基础的层面，应该是共同体的生产力发展；二是公共利益就是每个社会成员都有可能受益的公共物品的生产，包括公共安全、公共秩序、公共卫生等；三是社会每个成员正当权利和自由的保障；四是合理化的公共制度。[7]这种分类比较全面地概括了不同领域公共利益的意义，有助于对公共利益进行类型化分析，但可能存在的问题是公共利益分析上的价值与事实关系的合理把握，特别是围绕公共利益出现争议时，很难确定具体的标准。与宪法文本上的含义比较接近的内容是第三和第四种意义，即公共利益以保障社会成员利益为基本出发点，并通过制度的建立实现公共利益。从某种意义上，“创造政治制度的能力，也就是创造公共利益的能力”[8]。
我国宪法文本中的公共利益大体上具有如下含义：（1）公共利益是社会共同体的基础，是社会各种利益的整合，反映宪法共同体价值体系的基本要求。因此，公共利益作为社会分工的产物，实际上承担着为社会提供规则的任务；（2）我国宪法文本中的公共利益强调了国家作为公共利益维护者的功能。从1954年宪法开始，所有规定公共利益的文本中以国家为实施公共利益的主体，确立了国家的地位；（3）在公共利益的内容上，文本中的公共利益以公共秩序或社会秩序为基本价值趋向，突出了公共利益的工具性价值；（4）文本中的公共利益、社会利益与国家利益是有区别的。国家利益是特定的概念，在汉语中有双重含义，即以国际政治范畴中以民族整体利益为内容的国家利益和国内政治意义上的国家利益，指政府所代表的全国性利益[9]。从性质上讲，国家利益主要是以国家为主体而享有的利益，而公共利益主要是由社会成员享有的实际利益，享有利益的主体是不同的。[10]公共利益与社会利益之间的界限主要在于“社会利益具有功利性与排他性”，社会利益不一定代表公共利益的要求。（5）我国宪法文本中的公共利益与民法、合同法等法律中的“社会公共利益”是不同层面的概念，普通法律上的“社会公共利益”应以宪法的规定为基础，受其价值的制约，不能任意扩大公共利益的范围。公共利益既是解决公益与私益之间冲突的依据，同时也是社会基本价值的“指导原则”，起着价值示范作用。