浅议新形势下中国财政支农政策选择(一)

摘 要:随着中国积极财政政策的转型和公共财政政策框架的逐步建立,财政支农工作面临着新的机遇与挑战。针对中国现行财政支农工作中存在的主要问题,借鉴国外财政支农的成功经验,对完善中国的财政支农工作提出了对策建议。

  关键词:公共财政;财政支农;财政补贴;政策选择

  1 中国现行财政支农工作的主要问题分析

  1 1 财政支农资金投入不足,不符合相关政策法规的要求

  改革以来,尽管财政支农总量有所提高,但农业投入特别是公共物品的投入不足,是制约中国农业发展的重要因素。国家财政农业投入的增长幅度大大低于国家财政收入的增长幅度,1978年、2000年的国家财政收入分别为1132.26亿元、13395.23亿元,增长了10.8倍,而国家同期财政农业投入分别为150.0亿元,1237.5亿元,只增长了7.2倍,财政收入增幅是财政农业投入增幅的1.5倍。从总量上看,国家财政农业投入不符合《农业法》中关于“每年用于农业的支出不得低于经常性财政收入增长”的要求。加入WTO后,中国农业面对的是竞争日益激烈的国际市场,按照WTO《农业协议》,中国农业综合支持率可以达到农业生产总值的8.5%,而目前仅为3.3%,“绿箱”政策12项支出(其中10项农业补贴)内容中中国有6项空白。因此,财政农业投入的上升空间还很大。

  1 2 财政支农结构不尽合理,不利于农业的可持续发展

  由于农业比较利益低,各级政府更偏重于将财政资源投向投资见效快、易出政绩的“硬性”公共产品,而不愿投向期限长、具有战略意义的“软性”公共产品。在财政支农资金结构中,用于生产性的支出比重下降,而用于各项事业费的比重上升,且在农业事业费比重上升的同时,其内部分配结构不合理。人员机构经费增长较快,业务经费增长缓慢,农业事业的发展面临资金的困扰。财政对农村基础教育的保障能力明显不足。国民的基础教育是纯粹的公共产品,是国家财政应首先保障的支出,但是,财政对农村基础教育的投入明显不足。以1998年为例,农村义务教育的学生达到1.23亿人,占当年全国义务教育学生总数的65%,但农村基础教育的投入仅占全国基础教育投入的56%.农村基础教育的人均经费低于全国平均水平18个百分点。在投入渠道上,来自国家财政预算内的投入仅占农村义务教育投入总量的34%,66%的教育投入是靠集资、收取学费和社会捐款解决的。

  1 3 财政支农方式不合理,政策工具缺乏灵活性

  财政支农方式不合理突出表现在农业补贴过多地用于流通环节。1996~2000年,每年用于粮、棉、油、糖流通的补贴在300亿~800亿元,占农业支持总量的30%左右,占国家政策性补贴支出的70%左右,年均增幅为27.16%.然而,如此巨额的补贴主要都是补在流通环节,补在价格上。根据财政部农业司有关专家分析:国家通过对粮食流通企业的补贴方式来间接补贴农民,国家需要耗费7元钱才使农民得到1元钱,对农民增收的贡献太小。

  1 4 财政支农管理体制不完善,资金使用效果不明显

  现行财政支农资金管理体制不完善,涉农部门多,条块分割较为严重,导致资金使用分散,实施效益不理想。从1997年到2000年的4a时间里,财政对农业生产性投入以每年7%的速度递增,而同期限的农民收入增长速度由1997年的4.6%分别下降为4.3%、3.8%、2.5%.

  2 国外财政支农政策的经验及启示

  2 1 巨额的财政投入对国家的农业生产起到明显的支持作用

  从经济发展的角度分析,伴随一国由传统农业社会向现代工业社会的转变,各国政府普遍实施农业保护和农业支持政策。如美国、英国、加拿大、澳大利亚等农业发达国家,政府对农业提供的财政支持相当于农业本身GDP的25%以上;日本、以色列等国农业财政支出相当于农业GDP的45%~95%;即使像印度这样的发展中国家,国家财政支农支出也相当于农业GDP的10%.在20世纪,日本于50年代末60年代初实行农产品保护政策,韩国也于60年代末开始实施农业保护政策。中国进入90年代以后,经济发展水平已大致相当于日、韩经济转型时期的水平,因此有必要实施农业保护政策。