摘 要：从一国经济的可持续发展来看，积极财政政策的实施只能是阶段性、暂时性的，随着一国经济形势的发展变化应适时适度做出相应调整，才能更加科学地调控宏观经济布局和结构，使其沿着健康、稳定的发展运行轨道前进。伴随着我国积极财政政策的连续实行，经济增长加速效应突出，国民经济领域产生了许多结构性的问题和矛盾，这迫使我国财政政策的选择有必要由扩张性向中性转移。把握积极财政政策向中性的财政政策逐步过渡的“火候”，就要充分适应经济形势的不断变化，在调控目标、调控方式、调控手段和方法组合上进行适时调整，采用更为适合我国国情的科学的宏观调控财政手段。
关键词：扩张性财政政策；中性财政政策；国债负担率；挤出效应
传统宏观经济学理论一般把财政政策大体分为扩张性财政政策（积极的财政政策）、中性财政政策（稳健的财政政策）和紧缩性财政政策三类，其中中性财政政策与另两者的区别主要表现在对国民经济的作用方向上。扩张性财政政策和紧缩性财政政策都是一种“逆风向”的反周期操作，防止社会总需求的大起大落引发宏观经济剧烈波动，以及由此导致的种种负面影响；中性财政政策则不是反周期操作，而只是一种导向性的操作，它的本来含义就是财政收支保持平衡，不对社会总需求产生扩张或紧缩的影响。
我国自1998年8月起开始实行以增发国债为主要手段的扩张性财政政策，即积极的财政政策，这一政策的实施，使我国成功地渡过了亚洲金融危机，并带动我国经济走出低谷，开始了新一轮的高速增长。积极财政政策一般包括了扩大政府支出和减税两个方面的内容，1998年以来，基于我国的有效需求不足而选择的是以扩大政府支出为主的政策，主要体现在国债投资的逐年扩大，据统计，1998-2004年间，我国累计发行了9100亿元的长期建设国债，再加上银行的配套贷款，六七年间这部分国债拉动形成的投资规模约为5万亿元人民币左右，每年拉动GDP增长两个百分点。其它的积极财政政策还包括：向国有商业银行增发国债，专项用于基础设施建设；调整税收政策，分批提高部分产品的出口退税率，对有关项目实施税收减免；推进“费改税”改革，减轻企业和农民负担；提高公务员工资、增加下岗职工的社会保障支出等，从宏观调控的角度来看，积极财政政策的实施确实为我国扩大国内市场，改善基础设施和经济结构，促进国民经济的稳定协调发展发挥了巨大的作用。但我们也应该清醒的认识到，从一国经济的可持续发展来看，这种积极财政政策的实施只能是阶段性、暂时性的，不可能长期实行下去，随着一国经济形势的发展变化应适时适度做出相应调整，才能更加科学地调控宏观经济布局和结构，使其沿着健康、稳定的发展运行轨道前进。
伴随着我国积极财政政策的连续实行，进入2003年后，经济增长加速效应突出，国民经济领域产生了许多结构性的问题和矛盾，一些风险和制约的因素也愈加突出，主要表现在：
1、政府财力方面。我国实行积极财政政策是在需求不足、通货紧缩和货币政策失灵的情况下被迫采取的，这并不意味着政府具有长期大规模实施扩张性财政政策的能力。1997年我国财政收入占GDP的比重仅为11.6%，最近几年这一比例有了很大提高，到2003年财政收入占GDP的比重超过了20%，能够用于宏观调控的财力是非常有限的。这几年实施积极财政政策，扩大政府投资，基本上是依靠扩大财政赤字、发行国债来进行的，但长期实行已经给未来的财政收入增量埋下了隐患。
2、财政风险方面。这些年实行积极财政政策是正确的，但也有负面影响，它加大了财政风险，突出地表现在加大了赤字风险和国债风险。实施积极财政政策以来，我国财政赤字和国债发行额与累积余额迅速增加，赤字率（赤字占GDP的比率）和国债负担率（国债余额占GDP的比率）都有大幅度提高。1998—2002年，我国的赤字率从1.2%上升到3.0%，国债负担率从10%上升到18.1%，赤字率开始接近国际警戒线3%.有的国债资金甚至被挪用等，这些都会影响国债的投资效益，增大国债风险。
3、“挤出效应”的问题。所谓“挤出效应”是指由于政府扩大赤字、增发国债而引起对民间部门资金供应的减少，从而减少民间投资的现象。目前经济学界有两种观点，一个角度认为，我国当前实行的积极财政政策不会产生“挤出效应”。主要理由：一是“挤出效应”的条件之一是财政支出的扩张引起利率上升，从而抑制民间投资，而目前我国的国债发行没有引起利率的上升；二是目前我国的银行部门存在着大量的存差，不存在政府和民间部门在信贷资金需求上的竞争问题；三是民间投资的融资渠道不畅、投资渠道狭窄、制约因素较多；四是入市门槛高，投资项目的资本盈利率普遍偏低等。当这些因素消除后，长期实行扩张性财政政策就可能引起“挤出效应”。而另一个角度来看，实行积极财政政策以来，税收收入出现了超常增长，不管原因如何，从财政收支总体来看，都意味着政府支配使用的资源增加，相应地，民间部门支配使用的资源减少，投资能力减弱，这明显属于“挤出效应”范畴。
4、防止原计划经济体制复归的问题。在货币政策与财政政策的使用上，一般认为，货币政策偏重于市场调节，财政政策，尤其是国债投资政策偏重于政府的计划调节。现在，我国正处在由计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，计划经济体制还有相当大的影响。在这种背景下，如果长期实行积极财政政策，国债投资规模控制不够，就有可能强化计划经济体制的作用，导致原有体制的复归，影响市场经济体制的确立，妨碍我国入世以来在国际社会寻求对我市场经济地位确认的诉求。目前我国的经济运行在很大程度上仍然是一种政府主导型的经济运行态势，政府包揽过多的问题依然存在，而国债资金投资是一种高度集中的计划投资体制，投资项目由地方、下级层层申报，中央、上级层层审批，同时还要求银行配套贷款、地方安排配套资金，其影响规模要几倍于国债投资规模。这种计划经济体制同政府官员的任命制相结合，很容易产生争投资、大干快上、大搞“形象工程”和“政绩工程”的弊端，项目投资重数量和速度、轻质量和效益的问题比较明显和突出。
这些问题和矛盾导致的结构性经济过热，最主要的表现性方式就是投资膨胀，油、电、煤运全面紧张，基础原材料价格大幅上涨，从而诱发通货膨胀。央行发布的今年四月PPI数据显示：煤炭价格同比上升33%；成品油价格同比上升3.5%；钢材价格同比上升33.4%；铜价同比上升49.5%；一季度全国有24个省市被迫拉闸限电。因此，在条件成熟的时候，这种以国债投资为特征的积极财政政策应适时退出，而代之以稳健的中性的财政政策。2002年5月，财政部部长金人庆在上海出席全球扶贫大会闭幕式记者招待会时说：在当前经济情况下，中国不但存在局部地区行业投资过大、经济过热的问题，也存在着农业、能源交通、高科技产业、消费服务业等投资不足的现象。这需要采取有保有控的财政政策，不搞一刀切。我国的财政政策要从积极的财政政策向比较中性的财政政策过渡。2004年11月6日，财政部副部长楼继伟在2005年中国行业发展报告会上公开表示，明年将实行“稳健”的财政政策，即在服务于宏观调控政策的同时，适当削减赤字和公共投资，积极增收节支，调整支出结构，推进财政改革。
如何把握好积极财政政策向较为稳健的中性财政政策的过渡“火候”，我个人认为应当充分适应经济形势的不断变化，在调控目标、调控方式、调控手段和方法组合上进行适时调整，探讨更为适合我国国情的科学的宏观调控财政手段。