在中国农村人口城市化和非农化的发展进程中，20世纪最后两个10年是重要的转折性时期。总体而言，进入经济体制转型时期以来的城市化和非农化进程都比转型之前明显加快，但是，城市化明显滞后于经济发展和非农化水平，而且，进入90年代以后人口城市化和非农化都出现了相对减慢的变化趋势。如何加快实现城市化和非农化的新一轮协调再推进，已经成为新世纪中国社会经济发展面临的一大突出问题，务须引起充分的关注。
一、经济体制转型中的城市化滞后
1979年中国进入经济体制转型期以来，人口城市化由过去长时期低水平的停滞不前状态进入了加快发展的新阶段，但是，加快发展的城市化明显滞后于经济发展和非农化水平。
1.城市化滞后于经济发展水平
转型期之前，中国的城市化进程长时期处于低水平的停滞不前状态。1978年中国的城市化率(城镇人口占总人口的比重)为17.9%，与1958年的16.3%相比，20年间仅上升了1.6个百分点，而与1960年的19.8%相比，则下降了1.9个百分点。进入转型期以后，城市化速度明显加快，1990年城市化率上升到26.4%，比1978年上升了8.5个百分点，1998年又上升到30.4%。1978年至1998年，全国市镇人口平均增长率为4.1%，是总人口年增长率的3倍多。
但是，与迅速提高的经济发展水平相比，加快提高的城市化水平却显得相对滞后。衡量一个国家的人口城市化是否与经济发展水平相适应，通常是按国际经验作参照比较。按照著名发展经济学家钱纳里提出的发展模型或"标准结构"，在人均GNP100美元(1964年美元，下同)以下的时候，我国的城市化水平(17.9%，1978)比"标准结构"高5.1个百分点，在人均GNP100美元时，我国的城市化水平(21.6%，1983)接近于"标准结构"中的22.0%。随着人均GNP的继续增长，我国城市化水平偏低于"标准结构"的程度趋于明显增大，当人均GNP为200美元时，我国的城市化水平(27.6%，1992)比"标准结构"低8.6个百分点，250美元和300美元时则分别偏低10.7个百分点和14.9个百分点。
需要注意的是，按钱纳里"标准结构"进行对照，我国城市化滞后于经济发展水平的情况完全是在进入转型期特别是1983年以后才出现的。也就是说，转型期之前，我国的城市化虽然长时期处于低水平的停滞不前状态，但却并不滞后于当时的经济发展水平，甚至还是"超前"或"过度"的。而进入转型期以来，城市化进程虽然趋于加快，但却滞后于经济发展水平，而且滞后的程度也趋增大。近年来，关于进入转型期以后我国城市化的滞后问题，已经日益引起应有的充分关注。有的学者利用世界银行（1987）数据进行计算分析，认为中国的城市化水平比同等人均GNP国家平均水平约低12个百分点，如果按购买力平价（PPP）方法计算，则低21个百分点（王小鲁，夏小林，1999）。当然，钱纳里的"标准结构"是否完全适合于对照我国实际，尚待进一步深入探讨。
2、城市化滞后于非农化水平
人口城市化是否滞后或滞后程度还可用从业人员的非农业率（非农产业从业人员占从业人员总数的比重，以N表示）与人口城市化率（U）的比值（NU）来度量。中国的NU比在1952年时为1.3（以U为1.0），1962年和1965年都为1.0，即50年代呈下降趋势，60年代前期城市化与非农化水平基本一致。但1965年以后NU比值趋于增大，至1970年增至1.1，1975年增至1.3，1978年又增至1.7的最高点，可见，改革开放之初城市化转入加速发展之时，正是人口城市化滞后程度最高之日。
在钱纳里的"标准结构"中，相应于人均GNP不到100美元和100美元时的初级产业(主要是农业)劳动力份额分别为71.2%和65.8%，人均GNP200和300美元时的初级产业劳动力份额分别为48.9%和43.8%，据此可大体推算不同人均GNP水平时的非农产业劳动力份额与城市化率之间的比值：人均GNP100美元以下和100美元时分别为2.25和1.55，200和300美元时则分别为1.22和1.16。可见，在"标准结构"中，NU比大体呈现随人均GNP的增长而下降(趋向于稳定在1.2的水平上)的变化趋势。但我国的NU比却是随着人均GNP增长而呈现居高不下的状态，1978至1998年基本上都维持在1.6～1.7的水平上。这种情况实际上意味着城市化滞后于非农化的程度也在趋于增大，同时也说明，城市化滞后于非农化的情况基本上也是在进入转型期以后才出现的。
3.体制型的城市化滞后
城市化滞后于经济发展和非农化水平是进入转型期以后才出现的新情况和新问题，并不意味着这种滞后是由体制转换而引起的，而是说明新旧体制的转换还不适应城市化与经济和非农化协调发展的客观需要。
众所周知，过去计划经济体制下人口城市化长时期处于停滞不前的状态，与以严格控制乡----迁移为特征的户籍管理制度有着密切的关系。1958年1月，全国人大常委会通过并颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，从此开始，我国全面运用户籍管理控制人口迁移，尤其是控制农业人口转变为非农业人口。1964年8月，国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定草案》，《规定》明确提出对从农村迁往城市和集镇、从集镇迁往城市要"严加限制"，集中体现了我国现行户籍制度控制人口迁移的核心思想：在1977年11月国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》中，进一步明确指出："严格控制市、镇人口，是党在社会主义历史时期的一项重要政策"，并具体规定："从农村迁往北京、上海、天津3市的，要严加控制。从镇迁往市、从小市迁往大市，从一般农村迁往市郊、镇郊农村或国营农场、蔬菜队、经济作物区的，应适当控制。从市、镇迁往农村、从市迁往镇，从大市迁往小市的，以及同等市之间、镇之间、农村之间的迁移，理由正当的，应准予落户。"至此，以控制乡----城迁移为基本特征的现行户籍制度已臻完备。
从人口城市化与经济发展水平的关系看，如果计划经济时期低水平的人口城市化相对于低经济发展水平而言确实已呈某种过度状态的话，那么，推行限制乡--城迁移的户籍政策在当时情况下看来还是有必要的。但是进入转型期以后，在人口城市化已经转为明显滞后于经济发展水平的情况下，如果继续沿袭过去严格限制的政策，那就只能起到加剧城市化滞后的作用。尽管转型时期在户籍制度改革中也推出了不少积极的举措，例如吸收农民自理口粮进镇落户、小城镇户籍制度改革试点、城镇暂住人口管理规定和城市蓝印户口制度等，但总体而言，与经济领域的体制改革相比，直接关系到人口城市化的户籍制度改革显得相对滞后。这种滞后显然不利于加快实现人口城市化与经济的协调发展。
二、从城市化滞后到非农化滞缓
进入90年代以后，无论从人口城市化还是从农村劳动力非农化转移进程看，都出现明显趋缓的变化。1980至1988年市镇人口和农村非农产业劳动力增长幅度都较大，在经历了80年代末的低谷以后，1990至1994年又有了较大的增长，但是，1994至1998年，市镇人口年均增长数由1990～1994年的1027.5万人减少到910万人，年均增长率由3.2%下降为2.2%，市镇人口占总人口的比重的年均增长百分点也趋减少。农村劳动力非农化转移趋于滞缓的状况更为明显，与1990～1994年相比，非农产业劳动力年均增长数由822.7万人减少到410.5万人，减少了44.0%，年均增长率由8.4%下降为3.6%，而非农化率的年均增长百分点则由1.6减少到0.7个百分点。显然，城市化与非农化进程是相互推动相互制约的，但是，城市化滞后是矛盾的主要方面。
1.城市化滞后对乡镇企业就业容量的制约
80年代以来乡镇企业在吸纳农村剩余劳动力中发挥了主渠道作用，但是，城市化滞后背景下的乡镇企业发展基本上处于粗放型外延扩张的状态。城市化滞后阻碍了农村内部和城乡之间资源的优化配置和生产要素的合理流动，形成以乡村社区为利益主体的小而全的封闭的经济运行系统，造成资源浪费、布局分散、结构雷同，难以体现规模集聚效应。1979～1984年，全国乡镇企业累计占用耕地8000万亩，按乡镇企业从业人员计几乎人均占用1亩耕地，目前乡镇企业人均占地面积比城市大中型企业高出了3倍以上(辜胜阻，1999)。
事实表明，城市化滞后背景下的乡镇企业就业容量扩大已经遇到了"门槛"。从乡镇企业从业人员数量的变化看，1984～1988年由3235万人增加到9546万人，年均增加1260万人，1988～1996年年平均增加数减少到495万人，而1996至1998年则已转为减少971万人。
农村城市化滞后必然导致乡镇企业以至整个农村经济增长方式由粗放型向集约型转变的滞后。城市化滞后情况下的农村劳动力非农化转移，很大程度上只能是粗放型或数量扩张型的低层次转移，这种转移是难以持续推进的，已经转移的成果也是难以持续巩固的。