内容提要：中国城乡分割的二元社会结构是逐步强化的。从根源上说，是重工业优先的赶超型工业化战略、高度集中的计划经济体制和基数巨大且增长迅速的人口因素，制约了城市就业机会的创造和对农村人口的吸纳能力。中国之所以长期有效地把农民堵在城门外，捆在土地上，则是因为实行了一整套的制度安排，包括城乡分割的户籍制度、日益叠加的城市福利保障制度、严格的统购统销制度、超强行政控制的人民公社制度。这种二元治理模式从多方面支撑了高积累、高投资、高速度推进工业化的计划。却付出了昂贵的历史代价，遗留下了许多结构性矛盾。
关键词：户籍制度，二元社会，历史成因，制度安排，历史影响。
近年来，随着“三农问题”的日益突出，理论界和舆论界对于以户籍制度为核心的城乡分割的二元社会结构提出了越来越多的批评，同时，把解决目前的农业、农民、农村问题的出路聚焦在加快城镇化上，而加快城镇化的突破口放在改革户籍制度上。这不能说没有道理，但有些把问题简单化了。城乡分割的二元社会结构的形成，是诸多经济的社会的因素作用的结果，是保障赶超型工业化战略的以户籍制度为核心的一系列制度安排。如果不能全面地了解这些历史因由，就难以找到解构中国二元社会结构的途径。
一、城乡分割户籍制度的形成
所有发展中国家的经济和社会结构，都呈现出某种二元特征：传统农业与现代工业并存；落后农村与发达城市并存。所不同的是，多数国家都没有人为地阻碍人口和劳动力流动和迁移的政策，伴随工业化发展的，是劳动力从传统农业部门向现代工业部门转移，人口从农村向城市的集聚，从而形成人口的大规模城市化。而中国在建国以后，实行了以户籍制度为核心的一系列城乡分割的制度，把这种二元结构制度化、凝固化了。严格地限制人口流动和迁移，主要是严格限制农民向城市流动和迁移，迟滞了城市化进程。
中国城乡分割的二元社会制度是逐步强化的。建国之前，中国领导人确信，伴随国家工业化，将有一个人口城市化的进程。1945年，毛泽东在《论联合政府》中指出：“将来还要有几千万农民进入城市，进入工厂。如果中国需要建设强大的民族工业，建设很多的近代的大城市，就要有一个变农村人口为城市人口的长过程”建国之初，为了发动群众肃反，公安机关着手在城乡逐步建立户口登记制度。1950年8月，公安部制定《关于特种人口管理的暂行办法（草案）》，加强对特种人口的管理。同年11月，第一次全国治安工作会议召开。会议要求先在城市开展户籍管理工作。1951年7月，政务院批准公安部颁布实施《城市户口管理暂行条例》，规定城市中一律实行户口登记。全国统一的城市户口登记制度由此建立。在镇反运动中，公安部着手建立渔民、船民的户籍管理。1953年3月召开的第二次全国民警治安工作会议提出，当前户籍管理的主要任务是抓紧对敌人社会基础的调查；户籍管理的重点是大城市、工矿所在地、水上、军事要塞及其周围地区。
可见，建国之初的户口管理主要服务于肃反和治安等政权巩固的需要，控制人口流动的职能还没有提上日程。事实上，建国之初仍然承袭历史上的人口自发流动和迁移的惯例。1949年至1952年三年间，全国市镇人口从5765万增加到7163万，增加了1398万，市镇人口占全国总人口的比重也从10.6%上升到12.5%，三年时间增加近2个百分点。然而，这时已经出现农民自发进城和城市不容的矛盾。由于城乡、工农差别的存在，城市生活对于农民具有吸引力，农民进入城市寻求工作的日渐增多。1953年9月11日，梁濑溟在全国政协会上发言说：“近几年，城里的工人生活提高快，而乡村的农民生活却依然很苦，所以各地乡下人都向城里（包括北京）跑，城里不能容，又赶他们回去，形成矛盾。”从1952年起，政务院多次在有关文件中提出劝阻农民盲目流入城市的问题，规定各单位未经劳动部门许可或介绍，不得擅自到农村招收工人。1953年4月，政务院发布《关于劝止农民盲目流入城市的指示》。沿用至今的“盲流”一词就是那时提出来的。
1953年，有两个情况推动了户口管理制度在全国的建立：一是全国人大代表即将普选；一是即将开始的工业化建设。1953年在全国范围进行人口调查登记工作，直接的目的是为第一届全国人大和地方人大代表普选作准备。这年4月，政务院发布《为准备普选进行全国人口调查登记的指示》，并制定了《全国人口调查登记办法》。随后，以6月30日24时为时点，举办了第一次全国人口调查登记。1954年12月，内务部、公安部、国家统计局联合发出通知，要求普遍建立农村的户口登记制度。这次人口普查和登记的结果是在农村建立起简易的户口登记制度，为全国统一的户籍管理奠定了基础。1955年6月22日，国务院发布《关于建立经常户口登记制度的指示》，要求乡、镇人民委员会应当建立乡、镇户口簿和出生、死亡、迁出、迁入登记册，以及时准确掌握人口出生、死亡、迁入、迁出等动态情况。全国户口登记行政由内务部和县以上政府民政部门主管，办理户口登记的机关是公安派出所。从此统一了全国城乡的户口登记工作。1953年，中国开始了以重工业为重点的大规模工业化建设，与此相伴随的是三大改造的加速和全社会计划化的加强。大规模有计划的经济建设需要准确的人口数据，实行粮油棉布等生活必需品计划供应，需要核准供应对象，控制供应规模和范围，户籍管理和人口的流动和迁移开始纳入国家计划之内。开始，计划供应粮食的范围比较大，包括县以上城市、农村集镇、缺粮的经济作物产区人口、一般地区缺粮户、灾区的灾民。按这个范围供应，吃商品粮的人口接近2亿，超过全国总人口的1／3.城市粮食供应太宽，引起农村人口流入城市，或者城市粮食向乡间倒流，加重了粮食供应的紧张。为解决这个问题，中央决定实行定产、定购、定销的政策和办法。1955年8月，国务院发布发布了《农村粮食统购统销暂行办法》和《市镇粮食定量供应暂行办法》两个文件，规定粮食凭城镇户口实行按人定量供应，农民吃粮自行解决。规定了对粮食转移证、粮票等管理使用办法。从此，粮食的计划供应就与城镇户口紧密联系在一起。1955年11月7日，国务院颁发《关于城乡划分标准的规定》，确定“农业人口”和“非农业人口”作为人口统计指标。中国的户籍人口由此分割出两种：“农业人口”与“非农业人口”。1956年，公安部的人口统计指标中，除“农村人口”外，增加了“农业户数”。
虽然户籍管理开始纳入计划，不过在1953年至1957年“一五”计划期间执行并不严格。1954年9月一届人大通过的《宪法》仍然规定：“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”。其他户口管理的规定对人口迁移只要求办理手续，未加限制条件。1949-1958年，是建国以后户口迁移最频繁时期。仅1954年到1956年的3年间，迁移人数就达7700万。这其中包括城镇向城镇的迁移和农村向农村的迁移（沿海向内地和边疆移民垦荒）。但也有不少人口由农村流向了城镇。从统计上看，城市职工总数从1952年的1603万增加到1957年底的3101万，增加了1498万。这当中包括几百万由城镇个体劳动者转变而来的职工，但仍有至少几百万农业劳动力进入工厂和矿山就业。这些进城农民大多数是国家计划招来的，也有不少农民自发进入市镇谋业被城镇企业接纳。1958年1月9日，罗瑞卿说到这种情况：有的城市机关、单位“私自招工”，“向农村索要户口”，或让“从农村盲目流入城市没有户口的人员”长期居住。1956年出现一个高峰，全国职工人数比1955年增加224万人，大大突破了原计划增84万人的指标。北京市在1952年前后形成农村人口迁入、流入城市的高峰。当时还是实行登记户口的办法，流入城市的人口大部分被列入城市户籍。1951～1954年4年中，北京市净迁入人口总计达59.9万人。1957年，全国城市数量从建国前夕的86个增加到176个。城市人口比1952年增加了2796万，为9949万。据估计，机械增长人口（即从农村迁入城市的人口）约占新增城市人口的56%.城市人口比重相应提高到15.4%，比1949增加5个百分点，比1952年增加了3个百分点。
然而，随着三大改造基本完成，高度集中的计划经济体制形成，由于城市人口的增加和就业渠道趋于狭窄，开始出现了城镇难以全部安排新成长劳动力就业的情况。政府感到了压力，开始“动员干部和大、中、小学毕业学生下乡上山”。1956年1月中共中央制定的《1956年～1967年全国农业发展纲要（草案）》中提出：“城镇中、小学毕业的青年，除了能够在城市升学、就业的以外，应当积极响应国家号召，下乡上山参加农业生产，参加社会主义建设的伟大事业。”在少数几个城市进行了动员知识青年下乡插队的试点。在这种情况下，限制农民进城政策的力度也随之加强。这年8月，中共中央批发劳动部党组《关于解决城市失业问题的报告》时提出：各企业事业单位招收人员时，仍应遵守先城市、后农村的原则。1956底至1958年初，国务院连续四次发出“防止、制止农村人口盲目外流”的指示。1957年12月13日，中共中央、国务院发出的《关于制止农村人口盲目外流的指示》设置了三道关卡：乡不得开发证明；铁路或交通要道加强“劝阻工作”；城市和工厂区“动员”其返回原籍，严禁流浪乞讨，在大城市设置收容所，“临时收容，集中送回原籍”。同时规定，企业事业单位招用临时工，必须尽量使用城市剩余劳动力，需要从农村招用的，必须经省、自治区、直辖市人民委员会批准。为了避免被遣返农民又跑回城市，1958年2月25日，国务院再次发出通知要求“遣返农民应送至离其家乡最近的一站，不应只送至中途或超程远送省会”。可见，阻止农民进城的措施更加严厉了，此前还只是“劝止”，现在进而“收容”和“遣返”。从此开始了中国持续46年的“收容所”制度。
1958年1月9日，第一届全国人大常委会第91次会议制定《中华人民共和国户口登记条例》。标志着中国的人口迁移政策的重大调整，改自由迁移政策为控制城市人口规模政策。《条例》以法律的形式对户籍管理的宗旨、户口登记的范围、主管户口登记的机关、户口簿的作用、户口申报与注销、户口迁移及手续、常住人口与暂住登记等方面都作了明确规定。制定这个条例，固然有掌握人口分布和变动情况、证明公民身份、堵塞治安空隙等作用。但其主要目的，是加强户口管理，限制户口迁移，主要是“制止农村人口盲目流入城市”，同时“适当控制迁往边防地区的户口”。《条例》规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”《条例》的制定，标志着以城乡分割为基本特征的户籍制度正式形成，它成为此后户籍管理的基本法律依据。对于《条例》是否与宪法相悖，时任公安部部长的罗瑞卿这样解释说：“并不是限制公民的居住和迁徙自由。这是因为宪法所规定的自由，是有领导的自由，不是无政府状态；是广大人民的自由，不是少数人的个人绝对自由。”这种解释当然是为了现实需要，很难与事实相符。因此，此后基本不提所谓“居住和迁徙的自由”。
不过，这个严格控制城市人口的条例遇到了“大跃进”运动的冲击。由于“大跃进”的兴起和管理体制下放，特别是劳动管理权的下放，各地从农村大量招工。3年招收职工2500万，城镇人口从1957年底的9949万猛增到1960年的1.3亿多，3年增加3124万，增加了近1/4，城镇人口比重迅速提高4个百分点（1960年达到19.3%）。这就意味着，吃“商品粮”的人口比例从15%左右提高到近20%.为了保证城市粮食供应，不得不提高粮食征购率，加上粮食连年大幅度减产，农业形势急剧恶化，粮食库存急剧下降，全国城乡的危机终于出现。这次农村劳动力和人口短期内的大规模迁移是不正常的，完全是“大跃进”战略失误造成的。
为了摆脱危机，从1960年底开始，将新招职工和新进城的农村人口，大量下放回农村。到1963年上半年，全国共下放城镇人口2600多万，其中职工2000万。这是中国人口的第一次逆向大迁徙。1963年城镇人口比重下降到16.8%.在某种意义上说，正是50年代末期的经济危机，导致了城门紧闭。这次人口大下放，基于两点考虑：一是为了增加农业劳动力以迅速恢复农业生产；一是减轻城市粮食和副食品供应和就业的压力。当时以下放人口来摆脱危机，是唯一可行的办法。然而，这次农村人口的“招来挥去”，城镇人口的“大起大落”在领导层形成了一个固定的认识：认为大量农民进城，就要增加吃商品粮的人口，增加粮食征购，反过来加重农民的负担；而对于城市化对经济增长可能带来的巨大贡献，对减轻农村人地矛盾，提高农业劳动生产率的作用缺乏理解。它的长远后果是：强化了城乡分割的户籍制度。在精简城市职工的同时，全国采取了强化城市户籍管理、限制农村人口进城的政策，城市暂住人口和农民临时工被严格压缩和控制。1962年12月，公安部发布《关于加强户口管理工作的意见》。规定“对农村迁往城市的，必须严格控制；城市迁往农村的，应一律准予落户，不要控制；城市之间必要的正常迁移，应当准许。但中、小城市迁往大城市的，特别是迁往北京、上海、天津、武汉、广州等五大城市的，要适当控制。”从此对大城市人口实行了特别控制。1963年以后，公安部在人口统计中把是否吃国家计划供应的商品粮作为划分户口性质的标准，吃国家供应定粮的户也即城镇居民户就划为“非农业户口”。1964年8月，国务院批转了《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》。这个文件提出的处理户口迁移的基本精神是两个“严加限制”：对从农村迁往城市、集镇的要严加限制；对从集镇迁往城市的要严加限制。基本堵死了农村人口迁往城镇的大门。
1965年，城镇人口曾经恢复到1960年1.3亿的水平，城镇人口所占比重达到18%.随后，虽然城镇人口有所增加，但所占比重却还有下降，到1976年，仍然徘徊在17.4%的水平上。到1978年，城市人口比重仍只有17.9%.从1957年到1978年21年时间，城市人口比重只增长了2个百分点，城市化停滞不前，城乡分割的二元社会结构日益强化。在法律上，1975年四届全国人大通过的宪法，正式取消了“公民有居住和迁徙的自由”的权利。从趋势看，给农民进城开的口子越来越小。1977年11月，国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》，提出“严格控制市、镇人口，是党在社会主义时期的一项重要政策”。规定“从农村迁往市、镇（含矿区、区等。下同），由农业人口转为非农业人口，从其他市迁往北京、上海、天津三市的，要严格控制。从镇迁往市，从小市迁往大市，从一般农村迁往市郊、镇郊农村或国营农场、蔬菜队、经济作物区的，应适当控制。”此后，公安部给全国各省、市、自治区下达了“农转非”控制指标，即“每年批准从农村迁入市镇和转为非农业人口职工家属人数，不得超过非农业人口数的1.5‰”。对“农转非”实行政策与指标双重控制。按当年1.6亿非农业人口计算，每年“农转非”只能限制在25万之内。农民要想跳出“龙（农）门”，更加困难了。
中国的城市化严重偏离了工业化进程。1949年到1978年间，工农业产值结构比重已从30∶70变成了72∶28，但社会劳动就业结构变化很小，而城乡人口结构变化更小。1949年，农村就业人口占全社会就业人口的91.5%，1978年这一比例仍达76%，30年仅下降15.5个百分点。同期农村人口所占比重从89.4%下降到82.1%，30年只下降了7.3个百分点。如果进行国际比较，中国城市化滞后的特点更加鲜明。战后，发展中国家大都出现了一个加速人口城市化的趋势。1950年，发展中国家约有80%的人口居住在农村，城市人口只占18.9%，到1980年，农村人口比重降到71.3%，城市人口上升到28.7%.城市人口以年均3.4%的速度增长。中国人口城市化的速度大大低于发展中国家的水平。