[摘 要]本文总结了改革开放30年来中国公共服务发展的成就,指出了存在的问题,并对其体制、机制障碍进行了剖析,在此基础上提出了构建政府公共服务职责体系,深化公共服务体制改革;加快公共财政体制改革,推进基本公共服务的均等化;完善城乡公共服务体系,提升公共服务绩效;创新公共服务供给方式,构建多元主体协同治理格局等对策建议。
[关键词]公共服务;服务型政府;体制改革
公共服务是指政府或非营利组织等公共部门以及部分私营组织为满足社会公共需求、维护公共利益、依法进行公共物品的生产与供给的行为。改革开放以来,随着市场经济体制改革与行政管理体制改革的推进,我国公共服务体制改革也取得了一定成效。在纪念改革开放30年之际,我们既需要梳理我国公共服务发展的成就,更需要理性分析存在的问题与不足,尤其要深刻认识制约我国公共服务发展的体制、机制障碍,为加快推进服务型政府建设提供借鉴与建议。
一、我国公共服务体制改革的阶段与特色
公共服务体制是指“以政府为主导、以提供基本而有保障的公共产品为主要任务、以全体社会成员分享改革发展成果为基本目标的一系列制度安排”。[1]改革开放后,为了适应我国市场经济体制改革与行政管理体制改革的需求,公共服务体制改革经历了四个阶段,呈现出不同的特征。
(一)公共服务体制的恢复阶段(1978—1984年)改革开放之初,面对公共事业受到严重破坏、公共服务
严重短缺的社会现实,国家首先把教育与卫生体制作为重点,在恢复大学全国统一录取考试制度的基础上,开始从加强中小学教师队伍管理工作、普及中小学教育等方面尝试教育管理体制改革。同时,开始允许个体医生开业行医,以缓解卫生服务资源短缺的现实困难,从而为社会力量参与卫生服务的有限供给打开了缺口。然而,此阶段的重点是恢复和整顿已有的公共事业,建立相关制度,维护正常运转;公共服务管理体制基本上还是停留在计划经济时代的政府包揽、分级承担。对于跨地区的公用事业项目,一般都是由中央各部委立项、出资建设并以中央计划单列的形式统一管理和运营。对于地区内或者省内项目,一般都是由地方立项、报批,然后由地方财政出资建立和管理及运营。
(二)公共服务体制改革的启动阶段(1985—1992年)
经济体制改革的推进,使仍然保留计划经济惯性的公共服务体制根本不适应市场经济发展。1985年开始,中央和国务院先后颁布了《关于教育体制改革的决定》、《关于卫生工作若干政策问题的报告》、《关于认真执行改革劳动制度几个规定的通知》、《关于企业职工养老保险制度改革的决定》等,对教育、卫生、社会保障等公共服务领域的体制改革作政策性指导,标志着我国公共服务体制改革进入全面启动阶段。此阶段公共服务体制改革的特点:1·开始尝试打破公共品供给的政府包揽,允许多种所有制并存,支持社会资金参与公共品生产和供给;2·公共服务责任下移,实现地方负责、分级管理;3·推进事业单位承包制、责任制,引入竞争机制;4·放松对事业单位的管制,扩大经营自主权,激活内部运行机制。
(三)公共服务体制改革快速发展阶段(1992—2003年)随着我国继续推进市场经济体制改革与行政管理体制改革的步伐,建立现代企业体制进程中国营企业下岗工人的社会保障问题、城市居民生活保障问题、分税制后中央与地方政府的公共服务职责问题、市场化进程中事业单位的分类改革等问题凸现,成为影响社会稳定、制约改革向纵深发展的障碍。1993—1999年,《中国教育改革和发展纲要》、《面向21世纪教育振兴行动计划》等中央文件全面提出了办学体制、管理体制、投资体制、招生就业体制、学校内部管理体制等方面的改革举措。1994—2000年,国家先后发布了《关于职工医疗制度改革的试点意见》、《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》、《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》,推进了社会保障的多元化供给模式,逐步建立起独立于企事业单位之外的社会保障体系。此外,1992年,国务院下发《关于深化卫生改革的几点意见》,1997年,国务院作出《关于卫生改革与发展的决定》,对医疗保险制度改革、卫生管理体制改革、城市卫生服务体系改革、卫生机构运行机制改革、药品流通体制改革等作了部署。这一系列政策法规的出台,标志着我国公共服务体制改革进入快速发展阶段。此阶段公共服务体制改革的特点:1·重点解决建立市场经济体制与现代企业体制进程中凸现的城镇公共服务短缺问题,但忽视了农村公共服务短缺问题;2·推进公共服务供给的社会化和市场化,尝试建立政府、企业、社会、个人的分担机制;3·伴随着公共服务的市场化与社会化,开始进行事业单位的转制改组。
(四)公共服务体制改革的完善阶段(2003—2008年)从2003年开始,国家开始把农村基础教育发展作为教育体制改革的重点,先后发布了《关于进一步加强农村教育工作的决定》、《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》,要求优先解决好县域内义务教育均衡发展的问题。2005年国务院颁布了《关于进一步加强就业再就业工作的通知》和《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》;2007年,国务院发出《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》,十届全国人大常委会通过《中华人民共和国劳动合同法》,推动了我国劳动和社会保障体制改革的全面深入。2006年9月,国务院出台《农村卫生服务体系建设与发展规划》、《关于发展城市社区卫生服务的指导意见》,开始将农村和城市社区公共卫生服务体系建设作为改革的重点。
此阶段公共服务体制改革的特点:1·重点解决城乡基本公共服务供给失衡的矛盾,促进公共服务从效率走向公平;2·针对公共服务供给市场化进程中出现的政府缺位,强化政府在基本公共服务供给中的责任;3·加大了对农村公共服务的投入,着力建设农村公共服务体系,推进城乡公共服务的均衡化。
二、我国公共服务体制改革的主要成就
30年来的公共服务体制改革,总体趋势是破除计划经济色彩的政府包揽,逐步引入市场机制,推进公共服务供给主体多元参与,以提高公共服务水平,目前已取得了显著的成效。
(一)明确了新世纪公共服务的发展目标
改革开放之初,公共服务体制改革的目标服从于建立社会主义市场经济体制的时代要求,重在恢复和提高公共服务的效率,解决建立社会主义市场经济体制进程中出现的城市公共服务短缺问题。2003年以后,构建社会主义和谐社会的战略目标,决定了新时期我国公共服务的发展目标是:实现基本人权,建立人人共享的基本公共服务体系;改善公共服务绩效,最大限度满足人民群众不断增长的公共需求;促进城乡公共服务的均衡化,解决影响社会和谐的城乡差距与贫富分化问题。
(二)推进公共服务体制改革,探索公共服务供给的市场化与社会化
中国公共服务体制改革的重点是通过教育、文化、卫生体制改革以及事业单位改革,建立多元化的投资体制与管理体制,以打破政府垄断,激励企业和社会组织参与公共产品生产。其一是制定了一些推进公共品市场化和社会化的公共政策;其二是通过国企与事业单位的改制,合理区分政府、市场、社会在公共服务中的角色,促进了政企分开、政事分开,既有利于政府将核心职能转向基本公共服务,也有利于激励民间资本投资公共服务领域,参与准公共品的生产,提高公共服务的效率与质量;其三是在城市基础设施、公共交通、城市环境卫生等准公共品生产中推行特许经营,合同外包等市场化方式,鼓励民间资本参与准公共品的生产;其四是在教育、卫生、社会保障等领域推行责任分担。如高等
教育与民办教育的收费制度,社会养老保险中政府、企业、个人强制性分担制度,社区服务中的公办与民办结合等;其五是在供气、燃气、供水等领域围绕价格调整推行使用者付费的改革。[2]
(三)逐步加大对公共服务的投入,基本形成中国特色的公共服务体系
改革开放以来,各级政府对公共服务投入逐年增长,尤其是十六大以来,社会矛盾的转型和政府职能的转变,促使政府更加重视改变公共支出结构,加大对公共服务的投入。如图1所示,我国政府对公共服务的投入在2000年以前呈稳步增长趋势,2003年以后则呈快速增长态势。政府对公共服务投入的增加促进了公共服务水平的提高和覆盖面的扩大,初步形成了中国特色的公共服务体系。基础教育体系进入全面普及新阶段。2007年底占全国总县数的98.5%,“两基”人口覆盖率达到99%;以健全农村卫生与社区卫生体系为重点的公共卫生体系建设取得初步成效,农村三级卫生服务网也初步形成,新型城市医疗卫生服务体系进一步健全;2007年,我国医疗保障体系也逐步由单一的城镇职工医疗保险迈向由城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险和农村合作医疗相结合的全民医疗保险体系;城乡养老保险与基本生活保障制度也逐步推广,全国参加城镇基本养老保险人数为20137万人,参加农村养老保险人数为5171万人。
1978-2006年国家财政用于文教、科学、卫生的支出趋势(单位:亿元)资料来源:根据《中国统计年鉴-2006》和中华人民共和国财政部《2006年全国财政支出决算表》的数据整理。